מבצע החיסונים בישראל ובעולם מסמן את סופו הקרב של משבר הקורונה ואת תחילת תהליך השיקום המיוחל. האופי והאורך של תהליך השיקום יהיו תלויים בשני גורמים מרכזיים: חומרת הבעיות החברתיות-כלכליות שהמשבר ישאיר אחריו, וסוג הכלים שיעמדו לרשותם של קובעי המדיניות בבואם לעצב-מחדש את הקפיטליזם בעידן הפוסט-קורונה. כדי להבין אילו כלי מדיניות – ישנים וחדשים – יהיו זמינים עבור ממשלות בעולם, צריך, קודם כל, למקם את המשבר הנוכחי על רצף המשברים הגלובליים שפקדו עד כה את החברה האנושית במאה ה-21.

המאה הנוכחית החלה אמנם לפני שני עשורים בלבד, אך הספיקה כבר לכלול שלושה משברים כלכליים חמורים. המילניום החדש נפתח כשמדינות רבות בעולם עדיין סובלות מגלי ההדף של "המשבר האסייתי" שהחל ב-1997. עשור לאחר מכן, ב-2007, פרץ משבר הסאב-פריים בארצות הברית והתפשט במהירות מסחררת לכל קצות העולם, כשהוא מחולל באירופה את משבר היורו. קצת יותר מעשר שנים אחר כך, כשהעולם רק מתחיל להתאושש מהמשבר הפיננסי וממדיניות הצנע שהונהגה בעקבותיו, פורץ שוב משבר גלובלי נוסף – הפעם בגלל נגיף הקורונה.

שלושת המשברים האלו היו לא רק משברים כלכליים אלא גם משברים של ידע: הם חשפו את החולשות של ההשקפה הכלכלית המקובלת, ושינו את האופן שבו אנו מבינים את יחסי הגומלין שבין המדינה, השוק והחברה. כיום ניתן לקבוע שכל אחד מהם תרם את חלקו לשחיקה ההדרגתית של האורתודוכסיה הניאו-ליברלית – זו שהפכה בשנות ה-80 להשקפת העולם המקובלת במוסדות הכלכליים הבינלאומיים, בממשלות המערב ואצל רוב הכלכלנים האקדמיים. על-פי התפיסה הניאו-ליברלית, קיים מרשם פשוט ואחיד להבטחת שגשוג כלכלי, שלום עולמי והתפשטות ערכי הדמוקרטיה: אם רק נאפשר לשווקים לפעול באופן חופשי ונספק להם את היציבות הפוליטית והרגולטורית הדרושה – באמצעות משמעת תקציבית, אינפלציה נמוכה ורגולציה מינימלית – הם יעשו את מה שהם יודעים לעשות; כלומר, יפיקו צמיחה גבוהה לאורך זמן.

ואכן, בשנות ה-90, כשהקונצנזוס החדש עוד היה בחיתוליו, נראה היה שהתחזיות האופטימיות מתממשות. נגיד הבנק הפדרלי של ארצות הברית, הכלכלן בן ברננקי, כינה את התקופה הזו, שהתאפיינה ביציבות כלכלית וצמיחה גבוהה, תקופת "המתינות הגדולה" (The Great Moderation). היום האופטימיות הזו נראית נאיבית ואף מסוכנת: הניסיון שנצבר ב-20 השנים האחרונות לימד אותנו כי המודל הניאו-ליברלי טומן בחובו חסרונות רבים ואי-יציבות גדולה. בין היתר, התברר כי השוק – בניגוד להבטחות האורתודוכסיה הכלכלית – אינו מסוגל לייצב את עצמו, וכי לא רק העניים, המובטלים והחולים זקוקים לרשת ביטחון חברתית מטעם המדינה אלא גם עסקים קטנים כגדולים, בנקים עתירי-משאבים, תאגידים גלובליים – ואפילו כדור הארץ עצמו, שפעילותנו הכלכלית מתבססת על משאביו ההולכים ומידלדלים.

מגיפת הקורונה הנחיתה, אם כך מכה נוספת – קשה במיוחד – על הקונצנזוס הניאו-ליברלי ששלט בחיינו ב-40 השנים האחרונות. אבל האם קיימת היום בידי קובעי המדיניות תפיסה חלופית שתסייע להם לטפל בצלקות הכלכליות-חברתיות שיצרה המגפה?

מאה של משברים

רצף המשברים של המאה ה-21 לא הוביל בינתיים לתחיית מדינת הרווחה הקיינסיאנית. יש לכך סיבות רבות. אחת מהן היא שמהפכת ההיי-טק ועליית כלכלת הידע שינו באופן עמוק את המבנה החברתי-כלכלי של הכלכלות המפותחות, והחלישו את הבסיס האלקטורלי שעליו נשענה בעבר מדינת הרווחה. סיבה נוספת היא שתהליכי ההפרטה המאסיביים והחלשת העבודה המאורגנת ריסקו את הכוחות הפוליטיים שהיו מחויבים בעבר לשמירה על מוסדות מדינת הרווחה. נכון לעכשיו, המשברים גם לא הולידו מהפכה בתחום התיאוריה הכלכלית.

עם זאת, קריסת הקונצנזוס הניאו-ליברלי כן הולידה שתי מגמות חדשות ומנוגדות. הראשונה היא עליית הפופליזם בעשור האחרון. אחד המאפיינים המרכזיים של תנועות פופוליסטיות בנות-זמננו הוא דחייה של הסדר הגלובלי הליברלי והפגנת חשדנות יתרה כלפי הידע המקצועי שהצדיק את הסדר הזה בעבר, כמו גם כלפי הנשאים של אותו ידע: מומחים, פקידים וכלכלנים. רבים מהמנהיגים הפופוליסטים שואבים את הצלחתם מהתחושה הנפוצה בציבור כי הקונצנזוס הניאו-ליברלי לא מילא את ההבטחה שהייתה גלומה בו. פירות הצמיחה לא חלחלו וחולקו בצורה הוגנת בין האזרחים; מה שכן חלחל הם בעיקר נזקי הגלובליזציה – חוסר ביטחון תעסוקתי, הפסדים כספיים, קיצוצים בשירותים החברתיים וחובות הולכים וגדלים. עם כל משבר כלכלי, שתקף את האליטה הגלובלית בהפתעה גמורה, נדרש הציבור במדינות המפותחות לשאת בנטל ההצלה של מערכת כלכלית שלא שירתה אותו נאמנה עוד לפני המשבר. 

המגמה השנייה היא השינוי המתחולל בשנים האחרונות בקהילת המומחים והפקידים. הצורך להגיב במהירות למשברים הוביל לכך שהדרג המקצועי, בעיקר בבנקים המרכזיים, חרג שוב ושוב מהסמכויות המצומצמות שניתנו לו במסגרת הקונצנזוס הניאו-ליברלי ומכללי המדיניות המקודשים שלו. פעם אחר פעם הדרג המקצועי מילא את החלל שהותירו אחריהן ממשלות פסיביות ופוליטיקאים מפוחדים. למרבה האירוניה, במהלך העשור האחרון היו אלה דווקא אותם טכנוקרטים מושמצים שגילו יצירתיות ותעוזה בעולם קביעת המדיניות. כתוצאה מכך, באחרונה הפך הדיון הכלכלי המקצועי לפלורליסטי ומגוון בהרבה. למעשה, מאז שהכלכלן זוכה הנובל ג'וזף שטיגליץ פרסם לפני כ-20 שנה את כתב האישום שלו נגד הבנק העולמי וקרן המטבע העולמית, החלו הגופים האלו, לצד ארגון ה-OECD, להביע עמדות שמאליות למדי – בוודאי ביחס לעבר – בפורומים כלכליים ופוליטיים. מגמה זו חלחלה בהדרגה גם לבנקים מרכזיים ברחבי העולם, ובמידה פחותה גם לחלק ממשרדי האוצר.

עם כל משבר שטלטל את הכלכלה הגלובלית, עוד ועוד כלכלנים נטשו את פנטזיית השווקים היעילים שניצבת בבסיס תפיסת העולם הניאו-ליברלית. משבר הסאב-פריים הוביל את משרד האוצר האמריקאי והבנק הפדרלי להיפרד מהמנטרה הקבועה של משמעת פיסקלית נוקשה וכללים מוניטריים, והביא אותם להזרים סכומי כסף גדולים למימון חבילות הסיוע לבנקים ולעסקים. גישה דומה אומצה גם על-ידי המוסדות הכלכליים באירופה בהתמודדות עם משבר היורו. ההתחייבות הפומבית של נשיא הבנק המרכזי האירופי דאז, מריו דראגי, "לעשות הכל" כדי להציל את כלכלת האיחוד סימנה את הרגע שבו הכלכלנים, כקהילה מקצועית, גילו מחדש את התובנה הבסיסית שלפיה הכלכלה אמורה לשרת את הפוליטיקה – כלומר, את החיים – ולא להפך.

שובה של המדינה

ואז הגיע משבר הקורונה. אירועי השנה האחרונה הזכירו לכולם, שוב, כי המדינה היא הגוף היחיד שיש בכוחו להסדיר את הפעילות התקינה של השוק ולהבטיח את צורכיהם הבסיסיים של האזרחים. גם הפעם, כמו במשברים קודמים, כשהשווקים קרסו, כולנו – כולל הבנקים הגדולים, התאגידים הבינלאומיים וענקיות הטכנולוגיה – פנינו לעזרה אל המדינה הריבונית והקהילה המקומית. במלים אחרות, גם בעידן הגלובליזציה יש למדינות תפקיד קריטי בשמירה על יציבות המערכת; כולנו חוסים, בסופו של דבר, תחת כנפי המדינה – אותה מדינה שעד לפני רגע כלכלנים, אינטלקטואלים ופוליטיקאים הכריזו על חוסר הרלוונטיות וחוסר היעילות שלה. בנוסף, המשבר הציף מחדש שאלות חשובות שעמדו על הפרק עוד לפניו – כמו, למשל, מי נהנה מהיעילות של המכונה הקפיטליסטית בימי שגרה ומי משלם את המחיר כשהיא נקלעת למשבר? בדומה למשבר הסאב-פריים, גם הפעם רוב הרווחים שנצברו במהלך המגיפה היו פרטיים וזרמו לכיסם של מעטים, ואילו הסיכונים והנזקים התחלקו בין כולם. 

כפי שקרה בעבר במהלך משברים כלכליים גדולים, גם היום עולה השאלה האם המשבר הנוכחי יוביל לשינוי עמוק ויסודי של הסדר הקיים. בכל הנוגע לימין הכלכלי, בשלב זה נראה שאף משבר, חמור והרסני ככל שיהיה, לא יצליח לערער את האמונה הליברטריאנית ביכולת של השוק לייצב את עצמו ולהבטיח שגשוג ורווחה. בקרב השמאל הכלכלי, לעומת זאת, רבים רואים במשבר הזדמנות לשינוי עומק: רגע היסטורי שמאפשר להוציא לפועל רפורמות הכרחיות שיהיה קשה מאוד להעביר בתנאים אחרים.

אילו תחומי מדיניות צפויים להשתנות? המשבר הפיננסי העולמי, שפרץ ב-2007, נתפס כתוצאה של חוסר יציבות מערכתית. אי-לכך, בנקים מרכזיים ברחבי העולם נטשו את יעד המדיניות שהאורתודוכסיה הניאו-ליברלית הכתיבה להם – ייצוב מחירים – וחרטו על דגלם יעד מדיניות חדש: ייצוב המערכת הפיננסית. במלים אחרות, המשבר הפיננסי הוציא מכלל שימוש את הגישה הניאו-ליברלית למדיניות מוניטרית. לעומת זאת, הגישה הניאו-ליברלית למדיניות פיסקלית, ששמה דגש רב על משמעת תקציבית וחוב לאומי נמוך מאוד, הצליחה לשרוד את המשבר. הקריסה שלה הגיעה רק השנה, במהלך משבר הקורונה. מכיוון שמדובר במשבר שפגע בליבת הכלכלה הגלובלית – בתהליכי הייצור, ההפצה והצריכה – ולא רק בשווקים הפיננסיים, נוצר הפעם צורך בהול בהתערבות משמעותית יותר, לא רק מצד בנקים מרכזיים אלא גם מצד ממשלות.

האם ניתן לצפות כי משבר הקורונה יוביל להתגבשות פרדיגמה כלכלית חדשה, כפי שקרה עם עליית הפרדיגמה הקיינסיאנית בשנות ה-30 של המאה שעברה? אחרי השפל הגדול, וביתר שאת אחרי מלחמת העולם השנייה, נוצרו בעולם תנאים גיאו-פוליטיים שאיפשרו הפצה מהירה של הרעיונות הקיינסיאניים ושל העקרונות שבבסיס מדינת הרווחה. למעשה, ארצות הברית עיצבה את חציו הלא-קומוניסטי של העולם בדמותה: משק מעורב המתבסס מצד אחד על כלכלת שוק דינמית ומצד שני על ממשלה גדולה ומעורבת. מדינות אירופה נטו אמנם יותר לכיוון הסוציאל-דמוקרטי, והמדינות המתפתחות נקטו במדיניות משלהן של פיתוח מהיר, אך באופן כללי "תעסוקה מלאה" הפכה ליעד המדיניות המוצהר של רוב הכלכלנים וקובעי המדיניות בעולם.

בימינו המצב שונה. דבר ראשון, כלכלנים רבים אמנם לא מגבים יותר את התפיסה הניאו-ליברלית, אבל גם לא מניחים על השולחן פרדיגמה כלכלית חדשה המסוגלת להחליף אותה. דבר שני, ההבדלים הכלכליים, הפוליטיים והתרבותיים בין הגושים השונים בעולם אינם מאפשרים את היווצרותו של קונצנזוס גלובלי, כפי שקרה אחרי מלחמת העולם השנייה. בימינו הפתרונות האמריקאיים אינם מתאימים לאירופה ולסין. מעבר לכך, כשבפני האנושות ניצבות כל-כך הרבה בעיות דחופות ומגוונות – ממשבר האי-שוויון ועד למשבר האקלים – קשה מאוד להגיע להסכמה על סדרי העדיפויות הרצויים ברמה הגלובלית. התוצאה היא התגבשות של מודלים קפיטליסטיים שונים, המושפעים מן המאפיינים המקומיים בכל מדינה ומדינה.

התוצאה היא שכיום החידושים בתחום המדיניות הכלכלית באים לידי ביטוי בעיקר בפרקטיקה ולא בתיאוריה. כפי שאמר בן ברננקי לפני כמה שנים לגבי מדיניות ההרחבה הכמותית: "זה עובד בפועל, אבל לא בתיאוריה". ייתכן, אם כך, שאנו נמצאים על סיפו של עידן פוסט-פרדיגמטי בכל הקשור לקביעת מדיניות כלכלית. במצב כזה חדשנות לא נובעת מעליית קרנה של תיאוריה כלכלית מסוימת, אלא מכך שקובעי מדיניות מרשים לעצמם להשתמש בכלים שונים ומגוונים כדי להתמודד עם הבעיות שעל הפרק.

כלים חדשים-ישנים

בחינה של התגובות הממשלתיות למשברים הכלכליים של 20 השנים האחרונות מלמדת על הרחבה של ארגז הכלים המשמש את קובעי המדיניות. כלים אלו אינם חדשים – כמעט בכולם כבר נעשה שימוש בעבר – וניתן לסווג אותם על-פי חמישה תחומי מדיניות עיקריים: מדיניות פיסקלית, מדיניות מוניטרית, חלוקה-מחדש (Redistribution), צמיחה ופיתוח והשקעה. משבר הקורונה אילץ ממשלות רבות להוציא את הכלים המאובקים הללו מהבוידעם ולהחזיר אותם לשימוש. כעת ננסה להבין מה אפשר לעשות בהם גם אחרי המשבר הנוכחי במטרה להתמודד עם אתגרי המאה ה-21.

1. מדיניות פיסקלית ללא כללים קבועים מראש

בימינו קיימת עדיין מחלוקת פוליטית קשה בנוגע לגודל הרצוי של ההוצאה הציבורית והגירעון. על פניו, זהו המשך של הוויכוח הישן בין ימין כלכלי, שסבור כי צריך לצמצם ככל האפשר את הגירעון ולקצץ בהוצאה הציבורית, ובין שמאל כלכלי שטוען כי אפשר להגדיל את הגירעון ואת ההוצאה הציבורית. בפועל, הוויכוח הזה כרוך בשאלה אחרת, מדוברת הרבה פחות אך חשובה הרבה יותר: באיזו מידה צריך לאפשר לממשלות להתאים את המדיניות הפיסקלית שלהן – כלומר, את גודל ההוצאה הציבורית והגירעון – למציאות המשתנה? או במלים אחרות, האם מדיניות פיסקלית צריכה להיות כפופה לכללים קבועים-מראש או לשיקול דעתם של קובעי המדיניות בהתאם לנסיבות הכלכליות? 

לפי הקונצנזוס הניאו-ליברלי, שהתגבש בשנות ה-90, מדיניות פיסקלית חייבת להתבסס על כללים נוקשים. הרעיון היה לקבוע מראש תקרה גם להוצאה וגם לגירעון ועל-ידי כך לחשק את קובעי המדיניות ולהבטיח שלא יוכלו "להיכנע" בפני "קבוצות אינטרס" הדורשות להגדיל את ההוצאה הציבורית. כללים פיסקליים כאלו, שהונהגו גם בישראל, נועדו לשדר לציבור כי אין שום טעם להפעיל לחץ על הממשלה, מאחר שממילא אין ביכולתה לחרוג מכללי הגירעון וההוצאה שהוכתבו לה. ההנחה של התפיסה הניאו-ליברלית הייתה שלכללים פיסקליים יש תועלת אך אין עלות. 

כפי שהראו שני העשורים האחרונים, בארץ ומעבר לים, למדיניות פיסקלית מבוססת כללים יש מגבלות רבות ועלויות גבוהות: היא מונעת מהממשלה להגיב לצרכים המשתנים של החברה והמשק, מעבירה אחריות וסמכות מהדרג הפוליטי לפקידות הבכירה, ומצמצמת מאוד את היכולת של הציבור לתרגם את העדפותיו וערכיו להכרעות כלכליות. בקיצור, מדיניות פיסקלית מבוססת כללים מצמצמת שלא לצורך את מרחב הפעולה התקציבי של הממשלה ומונעת דיון רציונלי על סדר העדיפויות הלאומי. כך, למשל, ייתכן מאוד כי ההחלטה הרציונלית בנקודת זמן מסוימת היא דווקא להגדיל את החוב הלאומי – כדי לממן, לדוגמה, השקעה ארוכת-טווח בתשתיות. הבעיה היא שאי-אפשר לקיים דיון כזה, כל עוד כללים פיסקליים קבועים-מראש יוצרים מצג שווא שלפיו כל גירעון תקציבי הוא רע ומסוכן.

ואכן, עקב משבר הקורונה התגברו הקולות באירופה הקוראים לבחינה מחודשת של הכללים הפיסקליים הכובלים את ידיהם של קובעי המדיניות ומונעים מהם להגיב במהירות הראויה לסימנים הראשונים של משברים כלכליים. מגמה דומה ניתן לזהות בתוכנית הכלכלית השאפתנית שעליה הכריז באחרונה ממשל ביידן בארצות הברית.

הבנת החסרונות של כללים פיסקליים אין משמעה שכל מגבלה המוטלת על הדרג הפוליטי ביחס להוצאה הממשלתית מקורה באידיאולוגיה ניאו-ליברלית. המצב של המערכת הפוליטית בישראל בימינו מלמד דווקא כמה חשוב לשמור על דרג מקצועי חזק. גם אם יש הצדקה להיפטר מהכללים הפיסקליים שנקבעו בעידן הניאו-ליברלי, חשוב לשמור על המעמד של הפקידות המקצועית. מה שדרוש בתחום הזה הוא יצירת אקלים מחשבתי פלורליסטי בקרב הדרג המקצועי במשרד האוצר, כך שיהיה משוחרר מהדוגמטיות הנוקשה של הקונצנזוס הישן וחשוף לרעיונות החדשים והיצירתיים שהפכו מקובלים במוסדות הכלכליים הבינלאומיים. האתגר הוא להבטיח כי מצד אחד התפיסה החדשה אינה מקדשת כללים פיסקליים שרירותיים, אך מצד שני גם לא הופכת את המדיניות הפיסקלית לאמצעי לסגירת דילים פוליטיים קצרי-טווח. 

2. מדיניות מוניטרית מרובת-מטרות

תחום המדיניות המוניטרית עבר בשנים האחרונות מהפכה של ממש. הפרדיגמה ששלטה במחשבה הכלכלית בעשורים האחרונים, שלפיה הבנקים המרכזיים צריכים לדאוג אך ורק ליציבות מחירים, ננטשה. בנקים מרכזיים הפכו למוסדות שלוקחים על עצמם מגוון יעדים פרט לצמיחה ולתעסוקה ואינם מתעלמים יותר מהשפעת המדיניות שלהם על שער החליפין, הייצוא, תנועות הון, פיתוח כלכלי, האי-שוויון ומשבר האקלים. בנקים מרכזיים החלו לייחס חשיבות רבה במיוחד לשמירה על יציבות פיננסית ולתפקידם כמלווים לעת מצוקה (Lenders of last resort).

ועדיין, לדעת רבים, המהפכה שעברו הבנקים המרכזיים אינה רדיקלית מספיק. כך, לדוגמה, התיאוריה המוניטרית המודרנית (Modern Monetary Theory) טוענת כי בנקים מרכזיים יכולים וצריכים לייצר אמצעי תשלום – כלומר, להדפיס כסף – לצורך מימון הגירעון הממשלתי וכי פעולה זו לא תיצור אינפלציה. המשמעות של טענה זו היא שהחששות המסורתיים מהגדלת הגירעון הם חסרי בסיס ונובעים מקיבעון מחשבתי, אינטרסים כלכליים ואידאולוגיה. במקביל, הועלו בשנים האחרונות הצעות שלפיהן הבנקים המרכזיים ייצרו אמצעי תשלום ויעבירו אותם ישירות לציבור ("כסף הליקופטר"). זאת במקום שאמצעי התשלום יועברו לעסקים פרטיים ולבנקים לצורך חילוצם.

חשיבות התיאוריה המוניטרית המודרנית נעוצה בכך שהיא חושפת את הקיבעון המחשבתי של הגישה הניאו-ליברלית. בהקשר זה, חשוב לזכור כי האיסור על הדפסת כסף בידי בנקים מרכזיים נוצר בשנות ה-70 בהקשר היסטורי ספציפי של משבר אינפלציה. ייתכן שבעת חקיקת האיסור הזה הייתה לו הצדקה. בתקופה הנוכחית, כשרמת האינפלציה בישראל ובעולם שואפת לאפס, אין עוד הצדקה לאיסור הגורף. יתרה מכך, הצעות המבוססות על "כסף הליקופטר" מדגישות את חוסר ההוגנות שעמדה בבסיס המבצעים להצלת הגופים הפיננסיים בידי הבנקים המרכזיים. אחרי הכל, אותם גופים פיננסיים, שזכו להזרמת כספים מאסיבית מהמדינה, הם אלה שגרמו למשבר מלכתחילה. רעיונות אלו ואחרים מראים כי ההפרדה המקובלת בין מדיניות פיסקלית, מדיניות מוניטרית וכללי הפיקוח על המערכת הפיננסית הובילה לחוסר יציבות מערכתית, וכי מי שנשא בסופו של דבר בעלויות הטיפול במשברים שנוצרו היה הציבור.

שתי מגמות יאפיינו, אם כן, את פעילות הבנקים המרכזיים בשנים הקרובות. מצד אחד, הם יהפכו אקטיביים יותר ויעצבו את מדיניותם כך שתשרת מגוון רחב של מטרות – ולא רק יציבות מחירים. מצד שני, כתוצאה מכך, הם יהיו נתונים ללחצים פוליטיים שעלולים לפגוע בעצמאותם. מחנה השמאל, מצדו, יהיה חייב להבחין בין המגמה המבורכת של הרחבת קשת היעדים המעסיקים את הבנקים המרכזיים לבין כניעה לאינטרסים צרים וקצרי-טווח – תופעה שיש להיאבק בה. עצמאות הבנקים המרכזיים תוסיף להיות חשובה גם אחרי נפילת הניאו-ליברליזם.

3. חלוקה-מחדש של נכסים

אחת מהנחות היסוד של הקונצנזוס הניאו-ליברלי היא שחלוקה-מחדש של הכנסות צריכה להתקיים, אם בכלל, במסגרת מערכת הרווחה (מיסוי ותשלומי העברה) ולא באמצעות המדיניות הכלכלית. אלא שהניסיון של העשורים האחרונים, במיוחד במדינות המפותחות, מלמד כי מנגנוני הרווחה אינם מספיקים לביצוע חלוקה-מחדש ברמה הדרושה לצמצום הפערים הכלכליים ההולכים וגדלים.

מנגנון החלוקה-מחדש, שהתגבש במחצית הראשונה של המאה ה-20 כאחד מעמודי התווך של מדינת הרווחה, התבסס על חלוקה מחדש של הכנסות: המדינה גבתה כסף מהאזרחים באמצעות מיסוי פרוגרסיבי ישיר (מס הכנסה) ומיסוי עקיף, ואז השתמשה בתקציב המדינה ובתשלומי העברה כדי לחלק-מחדש את הסכומים שנגבו. האפקטיביות של מנגנון זה כאמצעי למניעת אי-שוויון נפגעה בשנים האחרונות עקב כמה סיבות. ראשית, ככל שנחלשו הגופים המייצגים את העובדים – ארגוני העובדים ומפלגות הפועלים – חל כרסום בהיקף החלוקה-מחדש (ירידה בהיקף המיסוי וההוצאה הציבורית). שנית, בעשורים האחרונים, בישראל כמו בשאר העולם, האי-שוויון בנכסים הפך משמעותי יותר מהאי-שוויון בהכנסות. ההתרחבות העצומה של המערכת הפיננסית, לצד צמצום הפיקוח על הבנקים והסרת הפיקוח על תנועות ההון הגלובליות, גרמו לגידול מהיר בנכסים הפיננסיים – וזה בתורו הרחיב את הפערים בין אזרחים שיש להם גישה למרחב הפעילות הפיננסית לבין אלה שאין להם גישה למרחב זה. הפערים בהון שוכפלו והורחבו בתוך המרחב הפיננסי עצמו, מאחר שהון נוטה ליצור הון גדול עוד יותר, וחוב נוטה ליצור חוב.

ניתן לזהות שתי גישות מרכזיות לטיפול בפערים אלו. הראשונה מבוססת על מיסוי נכסים ועושר. הרעיון של מס עושר זוכה בשנים האחרונות לאהדה רבה, בעיקר בקרב כלכלנים ופוליטיקאים אמריקאים. מס עושר כולל מספר מרכיבים כמו מס רווחי הון, מס תקופתי על סך כל הנכסים, מס מתנות ומס ירושה. מס המוטל על נכסים, ובמיוחד על ירושות, נשען על הטענה כי אין הצדקה לכך שאדם יגדיל את עושרו רק משום שיש בבעלותו עושר קודם – בפרט אם קיבל את ההון שברשותו בירושה ולא עשה דבר כדי להרוויחו במו-ידיו. אחרי הכל, כללי המשחק הקפיטליסטים מתבסיים על מתן תגמול לעבודה יצרנית, ואילו עושר המועבר מדור לדור אינו עולה בקנה אחד עם כללי ההוגנות של היוזמה החופשית.

הגישה השנייה לטיפול בפערים בעושר מבקשת לשנות את כללי המשחק המאפשרים את ריכוזיות הנכסים האדירה המאפיינת כלכלות רבות במערב. במסגרת גישה זו מוצע, למשל, לפרק חברות בעלות מעמד מונופוליסטי, בדומה למדיניות פירוק המונופולים (Antitrust laws) שהונהגה בארצות הברית בסוף המאה ה-19 ותחילת המאה ה-20. חלק מהמצדדים בגישה זו אף מציעים לחייב חברות גדולות להפקיד אחוז מסוים ממניותיהן בקרן לאומית ייעודית שרווחיה יופנו לטובת כלל הציבור.

הדיון בשתי הגישות מוביל אותנו לשתי מסקנות. הראשונה היא שבעיית הפערים הגדלים והולכים בנכסים עתידה להפוך לאחת הסוגיות הכלכליות הבוערות שתחייב התייחסות מצד ממשלות: משטרים ליברליים-דמוקרטיים לא יצליחו לשמור על יציבות לאורך זמן במצב של אי-שוויון חריף כל-כך. השנייה היא שפתרון הבעיה צפוי להיות סבוך ולעמוד במתח עם ערכי יסוד של הליברליזם כמו זכות הקניין. כך או אחרת, מדיניות של עידוד צמיחה מכלילה, שבה יעסוק הסעיף הבא, תוכל אף היא לצמצם את האי-שוויון.

4. עידוד צמיחה מכלילה

תפיסה נוספת שהתערערה בשנים האחרונות היא זו הקובעת כי יש לנהל מדיניות כלכלית שתכליתה מיקסום צמיחה – ורק אחר כך לטפל בהשפעות החברתיות והסביבתיות השליליות של מדיניות זו. התפיסה הישנה התבססה על הפרדה בין תהליכי השקעה, ייצור, הפצה וצריכה, שנועדו להגדיל את התוצר, לבין התהליכים החברתיים שאמורים לתקן את נזקי הפעילות הכלכלית, אם בעזרת המדינה ואם בעזרת פילנתרופיה. משברי השנים האחרונות – מהמשבר הפיננסי העולמי ועד למשבר האקלים – הבהירו כי הנזקים החברתיים והסביבתיים המצטברים גדולים מכדי שיהיה ניתן לתקנם לאחר מעשה.

על-פי הפרדיגמה החדשה ההולכת ומתגבשת אין לנתק בין ניהול הרווחים וניהול הנזקים. לפיכך, פעילות כלכלית – ייצור, השקעה או צריכה – צריכה להישפט, בין היתר, לאור ההשלכות השליליות שיש לה על החברה והסביבה. אחד הביטויים הבולטים לגישה זו הוא רעיון הצמיחה המכלילה (Inclusive growth), שקובע כי צמיחה צריכה להימדד לא על-פי קריטריון כמותי יחיד – תוצר מקומי לנפש – אלא כמשתנה רב-מימדי הכולל גם מרכיבים חברתיים וסביבתיים. אנשי המקצוע המקדמים את הרעיון הזה סבורים כי מדיניות כלכלית צריכה להיות מכוונת לא רק להגדלת התוצר אלא גם להשפעה על מבנה הצמיחה. כלומר, על המדינה לעודד פעילויות כלכליות יצרניות שתורמות לחברה ולסביבה ולהטיל סנקציות על פעילויות כלכליות שפוגעות בהן.

שינוי תפיסה כזה מציב לא מעט אתגרים בפני המערכת הפוליטית. הגישה הניאו-ליברלית גרסה כי קובעי המדיניות צריכים להתמקד ביצירת תנאים אופטימליים לפעילות עסקית, מתוך הנחה שהעסקים יביאו לצמיחה הדרושה. לעומת זאת, גישת הצמיחה המכלילה מצריכה שיקול דעת פוליטי בהקצאת המשאבים הציבוריים ובעידוד ענפים מסוימים על-פני אחרים. כלומר, היא מחייבת רה-פוליטיזציה של תהליך קביעת המדיניות הכלכלית ועיצובה. מכאן יוצא שהיא גם חייבת להישען על מערכת פוליטית אפקטיבית ואיכותית, שיש לה את היכולת לסמן מטרות ארוכות-טווח ולחתור להשגתן תוך שיתוף פעולה בין הדרגים הפוליטי והמקצועי.

5. מדיניות השקעה ממשלתית חדשה 

המכשיר העיקרי שיש בידי המדינה לעידוד צמיחה מכלילה הוא מדיניות ההשקעות שלה. לאורך שנים הקונצנזוס הניאו-ליברלי קבע שהמנגנון הטוב ביותר לתיעול ההשקעות במשק הוא השווקים הפיננסיים – או במלים אחרות, שיש להעביר לידי השוק את הסמכות לעצב את עתיד החברה שלנו. כיום יותר ויותר אנשים מטילים ספק בהנחה הזו.

חשוב לזכור כי השקעות פרטיות, למרות שמן, אינן נעשות לרוב באמצעות הון פרטי, אלא באמצעות קבוצה קטנה של יזמים שנוטלים אשראי מהבנקים הפרטיים ומהגופים המוסדיים (חברות הביטוח והפנסיה) ומשתמשים בו לשם השקעה. כלומר, ההשקעה נעשית באמצעות החסכונות של הציבור, שמתועלים למגזר הפרטי דרך המערכת הפיננסית. אי-לכך, האשראי, גם כשהוא נחשב פרטי מבחינה משפטית, הינו בעל מימד ציבורי מבחינה מהותית. למרות כל זאת, בתנאי הרגולציה הקיימים יש לציבור יכולת מועטה בלבד להשפיע על מה שעושים המשקיעים בחסכונות שלו, כמו גם על ההשפעות החברתיות והסביבתיות של השקעות אלו. כדי לשנות את המצב אין הכרח להלאים את המערכת הבנקאית או למנוע השקעות פרטיות; מה שצריך לעשות זה לבחון כלי מדיניות שיאפשרו לציבור להשפיע על האופן שבו הכסף שלו מעצב את פני החברה. את זה ניתן לעשות באמצעות רגולציה מתאימה. 

בנוסף לעדכון הרגולציה על ההשקעה הפרטית, ממשלות ברחבי העולם, כולל בישראל, צריכות להגביר את ההשקעה שלהן במשק ובחברה. היקף ההשקעה הממשלתית בתשתיות ובחינוך בישראל של 20 השנים האחרונות נמוך באופן משמעותי מהמקובל בעולם המערבי. זו הסיבה שבנק ישראל קורא כבר זמן רב להגדיל את ההשקעה הממשלתית ולסגור את הפער מול שאר מדינות ה-OECD. בנוסף לסגירת הפער, בעידן הפוסט-קורונה יש לבחון גם השקעות ממשלתיות בתחומים שאינם תשתיתיים – בעיקר מהסוג שיכול לעודד צמיחה מכלילה וירוקה. אפשר, לדוגמה, לאמץ את המודל של הבנק האירופי להשקעות, המספק אשראי לעסקים קטנים ובינוניים ולענפים מסורתיים. 

אבל הנקודה החשובה ביותר היא שיש משמעות לא רק להיקף ההשקעה הממשלתית אלא גם ליעדיה. במצב הנוכחי מדינת ישראל משקיעה משאבים כספיים ניכרים בתחום ההיי-טק – כלומר, בחיזוק החזקים. לא זאת בלבד שאסטרטגיה זו אינה מצמצמת את הפערים החברתיים בארץ, אלא שהיא מעמיקה אותם. מדיניות השקעות מעודכנת, ששמה לעצמה למטרה לעודד צמיחה מכלילה, תחייב הסטה או תוספת של משאבים לטובת ענפי תעשייה מסורתיים, שאינם תורמים ישירות לייצוא הישראלי.

העתיד, בכל מקרה, טמון במציאת תמהיל חכם בין השקעה פרטית להשקעה ממשלתית. לכל אחד מסוגי ההשקעה יתרונות וחסרונות משלו. השקעות פרטיות מצליחות לעתים קרובות למקסם רווחיות ולעודד חדשנות, אלא שחדשנות זו נשענת פעמים רבות על תשתיות ארוכות טווח שהניחה המדינה ועל מחקר במימון ממשלתי. השקעות ממשלתיות, מצדן, מצטיינות באופק זמן ארוך יותר ובכך שלא נועדו למקסם את שורת הרווח, אלא לקדם יעדים חברתיים-כלכליים בעלי חשיבות ציבורית. החיסרון העיקרי שלהן הוא שהפוליטיקאים האחראים עליהן חשופים ללחצים שונים, ולכן החלטותיהם עלולות להיעשות באופן בלתי-ענייני. בשורה התחתונה, בעידן הפוסט-קורונה קובעי המדיניות יצטרכו להקדיש תשומת לב לשני סוגי ההשקעה באופן המביא לידי ביטוי את היתרונות היחסיים של כל אחד מהם.

הכלים קיימים, עכשיו תור הפוליטיקה

משברים כלכליים הם תמיד גם משברים של ידע, המובילים לשינויי פרידגמה באופן שבו אנו חושבים על הכלכלה והחברה. המאה ה-20 ידעה שתי תמורות כאלו: המפנה הקיינסיאני אחרי השפל הגדול בשנות ה-30 והמפנה הניאו-ליברלי אחרי משבר האינפלציה של שנות ה-70. עד כה, המשברים של המאה ה-21 לא הובילו לחילופי פרידגמה של ממש, אך כן ערערו את יסודות הקונצנזוס הניאו-ליברלי. את המצב הזה ניתן לתאר כפוסט-פרדיגמטי. בעידן זה, קובעי המדיניות מרשים לעצמם לאמץ מכשירים כלכליים שונים בהתאם לתנאי המציאות המשתנים. להערכתי, מגמה זו צפויה להעמיק בעתיד הקרוב.

במאמר שלפניכם הצגתי חלק מארגז הכלים החדש הזמין לקובעי מדיניות בעידן שאחרי הקורונה. כלים אלה מונחים על השולחן כבר היום, אבל כדי שנבחרי ציבור יעשו בהם שימוש, שני דברים צריכים להתרחש. ראשית, אנשי מקצוע – בפרט כלכלנים בשירות המדינה – צריכים לפקוח עיניים ולהפנים את השינויים המתחוללים לנגד עיניהם בתחום שבו הם עוסקים. לכלכלנים אלה תפקיד מרכזי בייבוא הרעיונות החדשים, תרגומם למציאות המקומית בישראל ושילובם בתהליכי קביעת מדיניות. שנית, קבוצות חברתיות ושחקנים פוליטיים בארץ צריכים לזהות את ההזדמנויות הרבות שהגישה החדשה מציעה, לנסח את דרישותיהם במונחים החדשים ולגבש את הקואליציות שיוכלו לקדם את השינוי.

על אריה קרמפף

ד"ר אריה קרמפף הוא מרצה בכיר בבית הספר לממשל וחברה במכללה האקדמית תל אביב-יפו וראש צוות כלכלה ותעסוקה ב"צוותי המומחים של המשבר"