ב-1 בספטמבר 2020, יום פתיחת שנת הלימודים תשפ"א, בישר העיתון "דה מרקר" כי הצורך ב"מהפכה" שתעביר סמכויות בתחום החינוך לרשויות המקומיות "נהפך לקונצנזוס במערכת החינוך, והוא מוסכם באופן עקרוני גם על שר החינוך, יואב גלנט". ואכן, בעיצומו של משבר הקורונה הוכיחו הרשויות המקומיות שהיכרותן העמוקה עם התנאים המיוחדים בסביבתן מאפשרת להן להציע פתרונות יצירתיים ללמידה מרחוק, בקפסולות ובמרחבים ציבוריים ומתווים מותאמים לחזרת מערכת החינוך לפעילות. רשויות מקומיות יכולות לסייע גם ביצירת שיתופי פעולה בין בתי ספר, שבלעדיהם יהיה קשה לעמוד במשימה של למידה גמישה, מגוונת ומתאימה לצרכים המקומיים. אז האם "קונצנזוס במערכת החינוך" הוא מה שנדרש כדי שיתרחש מה שהמליצו עליו לפחות שש ועדות לאומיות – העברת סמכויות מהשלטון המרכזי לרשויות המקומיות – ובכל זאת משום מה לא קרה עדיין, לפחות לא באופן רשמי ומתוכנן? והאם רצוי שמהפכה (וזו אמנם מהפכה) מסוג זה תתבצע דווקא תחת לחץ של מגפה ומתוך כישלונו המהדהד של המשרד משרד החינוך בטיפול במערכת שהוא מופקד עליה במהלכה? 

מאמר זה, המבוסס על שבע שנים של מחקר פעולה שערכנו, אני ועמיתים נוספים ממכון ון ליר, ברשויות מקומיות במעמד חברתי-כלכלי נמוך, אמנם תומך בחלוקה מחדש של סמכויות ותפקידים בין משרד החינוך לרשויות המקומיות. ואולם, הוא מציע לעשות זאת באמצעות בניית אמון, שיתוף פעולה ותמיכה במנהיגות מקומית – תהליכים שדורשים זמן, הסכמות ובעיקר רצון ונכונות לשינוי עמוק של התרבות הארגונית במשרד החינוך עצמו.

אנו באנו ארצה

משרד החינוך הישראלי הוא תוצר מובהק של משטר הרווחה שהונהג עם קום המדינה עם הקמתו, מטרתו המרכזית היתה להנחיל את האתוס של הישראלי החדש במדינה שזה עתה נוסדה וליצור הרמוניה בקרב קבוצות עולים, ותיקים וחדשים, שרב המפריד ביניהם על המאחד. האתוס הזה לא כלל את האוכלוסייה הערבית במדינה, שמערכת החינוך שלה היא אמנם חלק מהחינוך הממלכתי אך מתנהלת בשפה הערבית, וגם לא את האוכלוסייה החרדית, שנהנתה ממערכת חינוך עצמאית עוד מימי השלטון העותמאני.

משרד חינוך ריכוזי, שמנחיל תוכנית לימודים אחידה ושולט שליטה מלאה על בתי הספר ועל המורים, יכול להיות כלי יעיל ביותר להשגת מטרה לאומית כזאת. בהתאם לכך, עוצבו המשרד, המסגרת החקיקתית המנחה אותו ומערכת החינוך כולה:  בתי הספר היסודיים (שפעלו לפני כן במסגרת זרמי חינוך שונים) הועברו לבעלות משרד החינוך, ובתי הספר העל-יסודיים הועברו לבעלותן של הרשויות המקומיות. חלק מבתי הספר העל-יסודיים השתייכו כבר אז לרשתות חינוך עצמאיות (דוגמת אורט) והם נשארו בבעלותן. המורות והמורים מועסקים על ידי הבעלים של בתי הספר, ולפיכך, מאז ועד היום – מורות ומורים בחינוך היסודי הרשמי שבבעלות משרד החינוך (שמספרם מגיע כיום ליותר מ-100 אלף) מועסקים ישירות על ידיו, וכך גם מקצת ממורי חטיבות הביניים. במערכת  ריכוזית  זו, שאין לה כמעט אח ורע בעולם, רבים הגורמים שאינם שותפים ל"קונצנזוס" המצדד בהעברת סמכויות לרשויות מקומיות. בראש ובראשונה – אלה ארגוני המורים, ובמיוחד הסתדרות המורים, שרגילה לשאת ולתת על תנאי העסקת המורים וזכויותיהם עם מעסיק אחד – ממשלת ישראל – באמצעות משרדי החינוך והאוצר. גם משרדי הממשלה, ובייחוד החינוך והאוצר, לא יוותרו בנקל על השליטה בניהול כוח האדם של מערכת החינוך, משלוש סיבות: ראשית, מתוך חשש מוצדק להרחבת הפערים בין רשויות מקומיות במעמד חברתי-כלכלי גבוה לאלה שנמצאות במעמד חברתי-כלכלי נמוך; שנית, בעקבות שנים רבות של יחסי אי-אמון עמוקים בין שני המשרדים הללו ובין הרשויות המקומיות; ושלישית, בגלל חוסר האמון של הציבור ברשויות המקומיות, שמתוחזק היטב על ידי המשרדים עצמם – באמצעות מניעת תקציבים וסמכויות מחד גיסא והטלת אחריות נוספת על אספקת שירותים מאידך גיסא. 

מערכת החינוך הישראלית במבנה הנוכחי שלה אמנם "כבדה", שכן היא מעסיקה מספר גדול מאוד של עובדים, אבל בניגוד למה שנהוג לחשוב עליה, היא לא מורכבת. מדובר במבנה ביורוקרטי פירמידלי מסורתי, שבבסיסו בתי הספר, מעליהם מנהלי מחוזות, מנהלי מינהלים, מנכ"ל ושר. שני חוקי החינוך המכוננים – חוק לימוד חובה 1949 וחוק חינוך ממלכתי 1953 – עדיין שרירים וקיימים, גם אם במשך השנים היתוספו אליהם עדכונים, בשיטת טלאי על טלאי. כך גם החוקים הנוגעים לתפקידי הרשויות המקומיות, שמשמרים את ריכוז סמכויות הביצוע בידי משרד החינוך ומקצים לרשויות תפקיד של תמיכה ארגונית ומינהלית בשירות החינוכי שניתן על ידיו. 

המבנה הריכוזי נועד לא רק לשרת את האתוס של הישראלי החדש, אלא גם את האתוס של שירות מקצועי חינוכי אחיד לכולם, שהיה אבן יסוד בתפיסת השוויון של משטרי הרווחה שהוקמו לאחר מלחמת העולם השנייה. ואולם, מאז אמצע שנות ה-80 של המאה הקודמת החלו להתערער הנחות היסוד שעליהן הושתת אתוס השירות האוניברסלי כתוצאה מהתפרקותם של משטרי הרווחה במדינות המערב ועלייתם של משטרים ניאו-ליברליים. הסיבות לכך רבות, ולחלק מהן – כמו ההתפתחות של כלכלה ותקשורת גלובליות, גלי ההגירה של שנות ה-70 שהביאו עמם הכרה בקיומם של צרכים ייחודיים של קבוצות שונות, עלייתו של שיח הרב-תרבותיות והתפרקות של הסכמות רחבות (שיש המכנים הגמוניה) בנוגע לטוב הכללי – היו השפעות גם על מערכות החינוך. הדבר בא לידי ביטוי, בין היתר, בצורך להתאים שירותי חינוך – פדגוגיה, תוכניות לימוד ולעתים אף שפת הוראה – לקבוצות עם מאפיינים ייחודיים. 

ב-1977 נבחרה בישראל ממשלה שדגלה במדיניות ליברלית והעמידה את החופש האישי וחופש הבחירה במקום גבוה יותר בסדר העדיפויות שלה מאשר את ערך השוויון. לראשונה הופקד על משרד החינוך שר ממפלגה שאינה המפלגה הגדולה בקואליציה. ומשמעות המינויים הללו, שחזרו ונשנו מאז, היתה ויתור על יצירת הסכמות רחבות בתחום החינוך ותכניו. בעוד במדינות OECD התחוללו שינויים מבניים או רפורמות כוללניות בחינוך, שאיפשרו מעבר ממתן שירות אחיד לשירות מותאם לקבוצות שונות, בישראל פנה משרד החינוך להפרטה או למיקור חוץ של חלק מהשירותים, בתחילה במסגרת תוספות למערכת השעות הבסיסית ולאחר מכן גם בתחום תוכניות הלימוד, חומרי הלמידה, השתלמויות למורים, תפקידים שנוספו אל המערך הבית-ספרי דוגמת מגשרים חינוכיים, ועוד. במשך כל השנים הללו העדיף המשרד להעביר את אחריות הביצוע ואיכותו לגורמים פרטיים – שפעלו למטרות רווח או שלא למטרות רווח – ולא לרשויות המקומיות. למעשה, הוא גם פעל לשכנע רשויות מקומיות במעמד חברתי-כלכלי נמוך להעביר את סמכויות הניהול של המערכת העל-יסודית שכן היו בתחומן לגורמים חיצוניים, שעיקר עיסוקם הוא חינוך, מפני שאלה היו "מקצועיים" יותר לתפיסתו מאשר הרשויות. ואמנם, במרבית הרשויות המקומיות במעמד חברתי-כלכלי נמוך מנוהלת מערכת החינוך העל-יסודית בידי רשתות חינוך, וזאת חרף העובדה כי בדיקה שערך משרד החינוך עצמו ב-2017 הוכיחה שאין עדיפות לרשתות החינוך בניהול בתי הספר על פני ניהולם על ידי הרשות המקומית. 

הרשות נתונה

בישראל קיימות 257 רשויות מקומיות. בעשור שבין 2010 ל-2020 חקרה המשטרה 36 מראשיהן בחשד לשחיתות. 12 מהם הורשעו, והליכים משפטיים בנוגע לחמישה אחרים עדיין מתנהלים. במשך השנים לא מעט פקידים בכירים ברשויות מקומיות נחקרו, הואשמו ולעתים הורשעו בעבירות שעניינן תכנון עירוני, רישוי עסקים או מכרזים עירוניים – תחומים שבהם יש לרשויות מקומיות חופש פעולה ניכר אך הם חסרים אסדרה או פיקוח משמעותיים. 

בנוסף, אנו עדים לתופעה מדאיגה עוד יותר: ראשי רשויות שהוגשו נגדם כתבי אישום מעמידים עצמם לבחירה ואף נבחרים שוב, למרות עננת השחיתות המרחפת מעל לראשיהם. כאשר שיעור כה גבוה מתוך אוכלוסייה נתונה (ראשי רשויות מקומיות ופקידים בכירים בהן) מואשם במעשים פליליים, הבעיה אינה רק אישית אלא בעיקר מערכתית: היעדר אסדרה ובקרה, הסכמה הן מצד הרשויות המרכזיות והן מצד הציבור לנורמות ניהוליות ירודות, חקיקה מיושנת ולעתים מסורבלת, ובעקבות כל אלה – דמוקרטיה מקומית חלשה. על הצורך בחקיקה חדשה בנוגע למעמדן ופועלן של הרשויות המקומיות אין עוררין (וב-2007 אף נעשה ניסיון לחוקק חוק רשויות מקומיות חדש, שלא עלה יפה), אך כפי שאומר ערן רזין, אחד החוקרים הבולטים בתחום, למעשה, לאף אחד אין עניין לעסוק בחקיקה הנוגעת לרשויות המקומיות: לא למחוקקים, ששום רווח פוליטי לא יצמח להם מכך, ולא לראשי הרשויות המקומיות עצמם. ובינתיים, הפער בין מעמד הרשויות והתנהלותן בפועל ובין המסגרת החוקית שבה הן פועלות הולך ומתרחב וכך גם חוסר האמון של הציבור הרחב בהן.

חוסר האמון העמוק, שמאפיין גם את יחסם של משרד החינוך ושל ארגוני המורים כלפי הרשויות המקומיות, נעוץ כנראה במשבר שפקד את הרשויות האלה במחצית השנייה של שנות ה-90, שבמהלכו השתמשו מקצתן בכספים שהועברו אליהן לשם תשלום משכורות למורים בחינוך העל-יסודי כדי לצמצם חובות לבנקים או לכיסוי גירעונות. בתגובה למשבר, שמרבית החוקרים מסכימים שהיה תוצאה של מדיניות ממשלתית מתמשכת שעל פיה נגרעו משאבים מהרשויות המקומיות, התגבשו הסדרים שנועדו לצמצם את שיקול הדעת של השלטון המקומי ביחס לאופן השימוש במשאבים שהמדינה מעבירה להפעלת מערכת החינוך. כך התחזקה והתקבעה התפיסה שעל פיה הרשויות המקומיות הן רק הזרוע המבצעת של המדינה לאספקת שירותים. 

כשעבדתי ביישובים בנגב בין 2003 ל-2009, אפשר היה כבר להבחין בניצני שינוי בתרבות השלטון המקומי. דור חדש של ראשי רשויות מקומיות נבחר במקצת מהן, התארגנויות של צעירים שקראו להשתתפות פעילה בפוליטיקה מקומית "נקייה" יותר נכנסו לזירה, ומנהיגות חינוכית מקומית בעלת רצון לחולל שיפור החלה לצמוח. ולא רק בנגב. בשנים האחרונות רשויות דרוזיות, שנמצאות באשכולות 3 ו-4 במדד החברתי-כלכלי (כלומר במעמד חברתי-כלכלי נמוך), מובילות בצמרת שיעורי הזכאות לבגרות בישראל.  

הרשויות המקומיות בישראל הן הרשויות השלטוניות הקרובות ביותר לאזרח. ראשיהן נבחרים בבחירה ישירה, והן מייצגות את תושביהן וזוכות ללגיטימציה רחבה. זאת ועוד, בעשורים האחרונים היה השלטון המקומי גורם יציב, וראשי רשויות הוחלפו לעתים נדירות באמצע תקופת הכהונה – שנמשכת חמש שנים, די והותר זמן כדי לתכנן תוכניות ולהטמיע אותן כחלק מובנה במערכות השונות של הרשות. לשם השוואה, מאז שנת 2000 כיהנו 11 שרי חינוך, מקצתם חודשים ספורים בלבד (כך קרה גם בעשור האחרון של המאה הקודמת), וכמעט אף אחד מהם לא המשיך בתוכניות שהחל בהן קודמו. 

רשויות מקומיות איתנות ומתחזקות מוכיחות כבר יכולות שלטוניות כמעט בכל תחום, כפי שמוכיח פורום 15 הערים העצמאיות, שהוקם ב-2002 על ידי רשויות מקומיות שלא נזקקו למענקי איזון של הממשלה במטרה לפעול, כפי שהגדיר זאת, ל"הסדרה מחדש של יחסי השלטון המרכזי עם הערים הגדולות בישראל, בחתירה להעצמת סמכויות ולעצמאות ניהולית רחבה יותר עבור הערים הגדולות". עם זאת, בכל הנוגע לחינוך, הערים העצמאיות וכמה מהרשויות האזוריות והמקומיות שמעמדן החברתי-כלכלי איתן הן גורם משמעותי ביצירת הפערים החינוכיים ובהרחבתם. 

פירוק מדינת הרווחה הישראלית העמיק את הפערים בין עניים לעשירים בכל תחום וגם בתחום החינוך. מזה כמה שנים ישראל מדורגת באופן עקבי במקום הראשון או השני מקרב מדינות OECD בפערים הלימודיים בין ילדים במעמד חברתי-כלכלי גבוה לתלמידים במעמד חברתי-כלכלי נמוך. עיקר השונות מיוחסת להבדלים בין בתי הספר, כלומר – בישראל מתקיימת סגרגציה בין תלמידים מקהילות שונות, ולא רק בין תלמידים דוברי עברית ובין דוברי ערבית. הפערים הלימודיים באים לידי ביטוי גם בהתאמה למעמד החברתי-כלכלי של הרשות המקומית שבה מתגוררים התלמידים. דו"ח שהוציאה הרשות הארצית למדידה והערכה בחינוך (ראמ"ה) על תוצאות מבחני פיז"ה בישראל ב-2018 מצא כי הפער בהישגים בין תלמידים מרקע גבוה לתלמידים מרקע נמוך שווה בממוצע לשתי שנות לימוד. הפערים, ובמיוחד השלכותיהם האפשריות על הכלכלה, מטרידים גם ממשלות ישראליות שמרניות ששוויון אינו עומד בראש מעייניהן. 

ביזוריות תחילה

משרד החינוך מנסה לחסום את הפריצה קדימה של רשויות מקומיות חזקות כדרך להתמודד עם הפערים, נוסף על מהלך שהחל בו בשנים האחרונות של תקצוב דיפרנציאלי לתלמידים מרקעים שונים. אך אף שגובה התקצוב לחינוך הוא משתנה חשוב שכן בהיעדר משאבים קשה לחולל שינוי, על פי נתוני OECD אין קשר מובהק בין גובה התקצוב לתלמיד ובין הישגים לימודיים. המרכיב החשוב יותר הוא אופן השימוש במשאבים. לרשויות המקומיות יש יתרון מובהק על פני השלטון המרכזי ביכולת השימוש במשאבים באופן מותאם לתושביהן. ובכלל, הרשויות המקומיות הן נדבך חשוב במערך הדמוקרטי של מדינת ישראל; במקום להתעלם מהן, לעקוף אותן או לנסות לחסום את החזקות שבהן, מן הראוי לפעול לשיפור התפקוד של החלשות שבהן ולבנות עם כולן יחסים מסוג אחר. 

בשנים 2019-2014 הוביל, כאמור, צוות ממכון ון ליר בירושלים מחקר פעולה שבו ביקש לבחון את השאלה באילו תנאים יוכלו רשויות מקומיות במעמד חברתי-כלכלי נמוך לקבל עליהן נתח משמעותי יותר של ניהול מערכת החינוך בתחומן. במרכזו הרעיוני של המחקר עמדה הסובסידריות, עיקרון שזכה לפריחה בעקבות הכללתו בהסכמי מאסטריך 1992 של האיחוד האירופי. אך הרעיונות שמנחים עיקרון זה קדמו לאמנת האיחוד והם כוללים ארבעה מרכיבים, כולם רלוונטיים לשינוי הרצוי במערכת היחסים בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי.

הראשון שבהם הוא זכותה של הקבוצה לטפל בענייניה – אם היא מסוגלת לכך. רק מקצת החוקרים שעוסקים בחקר הסובסידריות מתייחסים לאפשרות שהרעיון הזה יאפיין את מערכת היחסים שבין השלטון המרכזי לשלטון המקומי. בהקשר הישראלי, שבו ראשי רשויות נבחרים לתפקידם (שלא כמו במדינות רבות שבהן רק מועצת העיר נבחרת ואילו ראש הרשות נבחר על ידיה), נראה לנו, לצוות המחקר, שרעיון הסובסידריות יכול לשמש מסגרת לא רק לחלוקה נכונה יותר של תפקידים בין השלטון המקומי לזה המרכזי, אלא גם לקידום דמוקרטיה מקומית משגשגת. השימוש במונח "זכות" בהקשר של פעילות של קהילה עולה בקנה אחד עם ההכרה ברצונות הייחודיים של קבוצות וקהילות, ובהיותה של הרשות המקומית נציגה אותנטית של קהילה. במקרה שלגורם הקרוב לאזרח אין היכולות המתאימות, על הרשות המרוחקת יותר או הרשות המרכזית לסייע, לתמוך ולקדם את הגורם הקרוב יותר. לא להתערבות – כן לסיוע. 

המרכיב השני של הסובסידריות הוא הניסיון למזער את תופעת הדיכוי. הטענה היא שקיימת סכנה כי היחידה השלטונית הגדולה יותר תדכא או תחסום את יכולותיה של הקבוצה הקטנה יותר, אם תתערב בענייניה ללא צורך. ואכן, חוקרים רבים – דוגמת דוד דרי ונחום בן-אליא – מוצאים ביחסים שבין השלטון המרכזי לשלטון המקומי בישראל מרכיבים בולטים של דיכוי, ביניהם תקצוב חסר, קיצוצים תכופים בתקציב ומינוי ישיר של ראשי רשויות וחשב מלווה תוך עקיפת התהליכים הדמוקרטיים. כל אלה נעשים אף שלא הוכח כי הצעדים הללו חוללו שינוי רצוי ביכולותיה של הרשות המקומית.

המרכיב השלישי הוא הרעיון שאפשר לחלק עוצמה בין שחקנים באופן שאינו משחק סכום אפס. הטענה שעוצמה או כוח אינם ישות יציבה וקבועה, ולכן לא כל מה שניתן לאחד נגרע מהשני, היא טענה יסודית במחקר שלנו. אנו רואים בעוצמה מעין "עוגה" – שהיא גמישה ואפשר להרחיבה ולהוסיף לה מרכיבים ותחומים. 

והמרכיב הרביעי והאחרון הוא הרעיון שאם הרשות הגדולה – או במקרה הישראלי השלטון המרכזי – תעסוק רק במה שחובתה לעסוק בו, התוצאה תהיה ממשל טוב יותר. ההשערה הזאת זוכה לתמיכה רבה עכשיו, בזמן מגפת הקורונה. 

קיר הברזל

במשרד החינוך עובדים כ-2,300 עובדי מדינה ועוד מספר לא ידוע (ככל הנראה, גם הוא כולל אלפים) של עובדים שמועסקים באמצעות גורמים מתווכים. קרוב ל-2,000 מהתקנים של המשרד מוגדרים כ"עובדי מטה",  ולמרות זאת אין במשרד החינוך עבודת מטה של ממש.

במקום שמשרד החינוך יעסוק במה שהוא סמכותו השלטונית המובהקת ומקור עוצמתו העיקרי, דהיינו – התוויית מדיניות חינוך, הוא מתרכז בהנפקת אוסף של הנחיות מפורטות ביותר שמתמקדות ב"איך" במקום ב"מה". כמעט כל אגף, וכמובן שכל מינהל, במשרד החינוך יכול לנסח בעצמו הנחיות המכונות חוזרי מנכ"ל, ויש להן תוקף מחייב. גם איסוף המידע מבתי הספר, מרכיב חיוני של היכולת להתוות מדיניות, הוא כאוטי, ואין בו כדי להזין התוויית מדיניות ברורה, שתקבע מחד גיסא מסגרת של יעדים, אמצעים למימושם ודרכי בקרה ותאפשר מאידך גיסא להתאים את יישומה לצרכים של קהילות וקבוצות שונות. למצער, האופן שבו בחר המשרד לגוון את שירותיו לאוכלוסיות וקהילות שונות יצר עומס ביורוקרטי אדיר. מקרה לדוגמה הוא תחום הפיתוח המקצועי של המורים, שהוא המפתח לשיפור ההוראה והלמידה. תחום זה הוצב כמטרה מרכזית בתקופתו של השר שי פירון. והנה, לפחות שבעה גורמים במטה המשרד וגורמים נוספים במחוזות מנחים את מנהלי בתי הספר בנוגע לפיתוח המקצועי של המורים. לעתים הגורמים הללו מתחרים זה בזה על הזמן ותשומת הלב של המנהלות והמורות, ובדרך כלל אין כל תיאום בין הגורמים השונים בנוגע לעקרונות הפיתוח המקצועי ולשיטותיו. למשרד אין מדיניות ביחס לשאלות כמו אם בכלל קיימת חובה של פיתוח מקצועי, מהו היחס הראוי בין פיתוח מקצועי-דיסציפלינרי ובין פיתוח מקצועי-פדגוגי, כיצד לווסת בין צורכי המורה ובין צורכי בית הספר ומשרד החינוך, ומה הקשר בין הפיתוח המקצועי ובין הקריירה של המורה. התוצאה היא שהמורות והמורים דבקים במה שהם יודעים ורגילים לעשות. זוהי רק דוגמה אחת מני רבות להיעדר מדיניות בתחום שהמשרד עצמו הציב בראש סדר העדיפויות. 

בעוד התוויית מדיניות מסגרת (המכונה גם מדיניות-על, הניתנת להתאמה לצרכים שונים) היא בסמכותו הבלעדית של המשרד ואף חובתו, בתחום הביצוע יש לעובדי המשרד מתחרים רבים – אגפי החינוך של הרשויות המקומיות, רשתות החינוך וכן שלל גורמים עסקיים וגורמים שלא למטרות רווח שפועלים בשטח, אם במיקור חוץ ואם מיוזמה שלהם וללא כל תיאום. המשרד מצליח יותר לכפות את הנחיותיו ביישובים במעמד חברתי-כלכלי נמוך, שבהם תחושת התלות (במשרה ובפרנסה) גדולה יותר וכך גם החשש מ"עונש" שהרשות המרכזית יכולה להשית.

רפורמות ותוכניות מדיניות רבות, בחינוך כמו בתחומים אחרים, כשלו בשלב היישום. משרדי הממשלה נשענים על השגרות המוכרות להם: הנפקת צווים והנחיות למשרדים המחוזיים שלהם, שמורידים את ההנחיות לשטח, ומגייסים את המפקחים, המנחים והמדריכים העומדים לרשותם כדי להבטיח ציות ופעולה בהתאם להנחיות. השיטה הביורוקרטית הזאת אינה עובדת כבר שנים, וידוע לכל שיש צורך לעבור לשיטות שמשתפות את דרגי הביצוע בתהליכי קבלת החלטות. ואכן, בשנים האחרונות פנו משרדי ממשלה רבים לשיטות של שיתוף ציבור, כמו שולחנות עגולים, מרחבים פתוחים וכדומה. אך בעוד שיטות אלה אכן מאפשרות למקבלי ההחלטות להקשיב לרחשי לבו של הציבור, לעתים נדירות הן נהפכות לחלק מתהליכי קבלת ההחלטות עצמם. 

הדרך השלישית

בניגוד לדרכי המחשבה ודרכי הפעולה הקיימות, מחקר הפעולה שלנו מציע הסדרה מחודשת של היחסים בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי באמצעות גישת המשילות המשולבת. הגישה מציעה להקים פורום הכולל את כל בעלי העניין בתחום שבו מעוניינים להתוות ולבצע מדיניות חדשה. המשילות המשולבת נוסתה בעולם בעיקר בתחומי הסביבה והתחבורה, שבהם ללא שיתוף בעלי עניין אין כמעט אפשרות ליישם מדיניות חדשה. אך הפורומים של משילות משולבת בתחומים הללו נוטים להיות מוקמים אד-הוק לטובת סוגיית מדיניות מוגדרת ולהתפרק משהושלמה המשימה. אנו מציעים גרסה שונה – משטר של משילות משולבת. כלומר, פורום קבוע, ממוסד, לענייני חינוך, שכולל בעלי עניין רלוונטיים ובהם נציגות של הרשות המרכזית ושל הרשות המקומית. הפורום אינו שולחן עגול שוויוני אלא כזה שלרשות המקומית יש בו מעמד מיוחד – מתוך תפיסה דמוקרטית הגורסת שיש לתת עדיפות לגורם הנבחר, המייצג, שהאחריות שלו כלפי בוחריו ישירה וברורה. 

המחקר שערכנו התקיים בחמישה יישובים, מגוונים מבחינת אוכלוסייה, מיקום גיאוגרפי וסוג היישוב. בארבעה מתוך חמשת היישובים פעל צוות המחקר בין שנתיים לשלוש. בכולם לקחו חלק במחקר הפיקוח המחוזי של משרד החינוך, הנהגת היישוב ומנהלי בתי הספר (בעיקר יסודיים וחטיבות ביניים). 

במהלך המחקר הוקם פורום משילות משולבת קבוע בשלוש מתוך חמש הרשויות שאיתן עבדנו. הפורום אמור להתאים את תוכניות המסגרת (דהיינו, מדיניות-על שתנוסח בקווים כלליים על ידי המשרד הממשלתי) לתנאים המקומיים, ליצור הסכמות בין בעלי העניין, ולדון בחלוקת תפקידים וסמכויות בין המשרד הראשי ובין הרשות המקומית ואולי אף גורמים נוספים, כמו רשתות חינוך, עמותות מקומיות, המתנ"ס, תנועות הנוער ועוד, באופן שעולה בקנה אחד עם יכולות התכנון והפעולה ביישוב. הפורום גם יכול לדון בדרכים להגדלת היכולת המקומית במשך זמן וליצור תהליך דינמי של חלוקה מחדש של תפקידים ובחינת ההצלחה של המהלך, הן לאור המצב ברשות המקומית והן לאור רעיונות הסובסידריות ומימושם.

למרות השוני בין הפורומים, התפתחו בהם תהליכים דומים. בשלושתם היו הדיונים מבוססים על מידע ונתונים, ניכרה בהם גישה מכבדת ובמיוחד ניכר כיצד הפורומים הללו מפתחים אחריות ותחושת בעלות כלפי מערכת החינוך (ובמקרה אחד גם הרווחה) של היישוב. בשלושתם גם שררה מתיחות, שלא התפוגגה, עם נציגי המחוז של משרד החינוך. בניגוד לציפיות שלנו, לא נוצרו הסכמות על חלוקה שונה של  סמכויות בין הרשות המרכזית לרשות המקומית, אלא נטילה חד-צדדית של סמכויות מצד הרשות המקומית. המחוז של משרד החינוך נאחז בחוזקה בסמכויות הפורמליות שלו, כשהוא רואה בכל חלוקה של סמכויות משחק סכום אפס. התופעה הזאת חזרה על עצמה למרות ההסכמות שהושגו עם המחוז בשלב המקדמי של מחקר הפעולה. בכל המקרים הרשות המקומית התחזקה באופן משמעותי מבחינת היכולות הניהוליות והחינוכיות שרכשו מנהיגיה (הנבחרים והמקצועיים), כאשר פורום המשילות נהפך למקום של למידה ואז למוקד של עוצמה ומבטא את תחושת הבעלות והשותפות בין גורמים רבים בתוך היישוב.

עצם קיומו של פורום קבוע – אין די בו. כדי שמשטר המשילות המשולבת שבמרכזו פורום החינוך המקומי יוכל לממש את הפוטנציאל שלו, הוא צריך לקיים שלושה עקרונות מרכזיים, שאותם למדנו באטיות ובעקביות במחקר השטח ברשויות השונות: לאתר ולהעצים מנהיגות מקומית, לעודד ולקיים תהליכי למידה, לראות בשיתופי פעולה מקור של עוצמה, תוך חתירה להרחבת מעגלי ההשתתפות מתוך תפיסה דמוקרטית.

מנהיגות היא המרכיב שנמצא החשוב ביותר; מנהיגות שמעוניינת לחולל שינוי, שמכוונת לחזון, שמגבשת הסכמות ושמובילה לתקווה. בהיעדר רצון לשינוי, והיה לנו מקרה כזה, אין אפשרות לחולל שינוי כלל-יישובי. כשקיים הרצון, המיומנויות והיכולות נלמדות במהרה. בעקבות ההבנה הזאת הוקדשו מרב המשאבים של מחקר הפעולה שלנו לתמיכה במנהיגות חינוכית ולהכשרתה, בכל הרמות שבהן פעלנו. 

במהלך המחקר התברר לנו שיכולת הלמידה של משרד החינוך אינה גבוהה. באופן עקרוני, ארגון ביורוקרטי אינו ארגון לומד; ארגון ביורוקרטי "יודע" מה עליו לעשות, ובמקרה של משרד ממשלתי כמו משרד החינוך, יש לו גם גיבוי  מלא של מערכת חוקים ותקנות, כך שאין צורך אמיתי ללמידה ארגונית. אגפי המשרד, שרגילים לפעילות של הנחייה והבטחת ציות, אינם מורגלים בשיתוף פעולה רוחבי. למרות ההכרה הרווחת בקרב רבים מעובדי המשרד ובעיקר עובדי המחוז בדבר הצורך בשינוי גישה, נראה היה שהתרבות הארגונית גוברת ומעכבת שינוי בגישה כלפי הרשויות המקומיות ובתי הספר. לעומת זאת, הרשויות המקומיות ועובדיהן – שגם הן ארגון ביורוקרטי, אך שטוח וגמיש יותר, ובעיקר כזה שנתון כל הזמן לביקורת של בוחריו – היו פתוחות יותר ללמידה והראו עניין רב יותר בחיזוק יכולותיהן. הן הוכיחו לא רק למידה מהירה, אלא גם יכולת לקבל עליהן נתחים משמעותיים של ניהול מערכות החינוך בתחומן. בכולן גם נמצא קשר בין קבלת אחריות על תחום החינוך ובין מינויים ראויים של בעלי תפקידים. בשני מקרים פרשו בעלי תפקידים בעיצומו של התהליך כי הרגישו שאינם מתאימים להוביל אותו.

גם בזירת שיתופי הפעולה הוכיחו הרשויות המקומיות במחקר הפעולה את יכולותיהן הגבוהות. בעוד משרדי ממשלה נוטים פחות לשיתופי פעולה ופעמים רבות מתחרים ואף מתנגחים זה בזה, האגפים השונים ברשויות המקומיות עשו שימוש בפורום המשילות המשולבת כדי לגבש שותפויות רבות ורחבות יותר, ואלה הובילו להעצמת יכולות התכנון והביצוע היישוביות, במיוחד בכל הנוגע לגיל הרך. בנוסף, מנהלי בתי הספר, שרגילים בשגרה לעבוד לבדם ישירות מול המחוז, החלו לראות בעצמם קבוצה והתגלו כחוליה חיונית למימוש שינויים מערכתיים. פעולת הפורום הגדילה את התמיכה של הרשות המקומית במנהלים ואת שיתופי הפעולה ביניהם, וכך הרחיבה והעמיקה גם את יכולות המנהיגות של המנהלים, הן בתוך בתי הספר והן ברמה היישובית.

פורום המשילות המשולבת נהפך למשמעותי גם ביחסים שבין המנהיגות החינוכית ונבחרי היישוב ובין תושביו. במקרה אחד הובילה פעילותו לקיומה של אסיפת תושבים כללית בשאלת מעורבות הורים. במקרה אחר ערכו חברי הפורום קבוצות מיקוד של תושבים בנוגע לפעילות הפנאי והחינוך הבלתי פורמלי ביישוב. הפורום נתפס כערוץ אמין להצגת רצונות התושבים ולדיון אמיתי בהם. 

הרשויות שעמן עבדנו חילקו מחדש את סמכויותיהן עם גורמים ביישוב – במקרה אחד עם המתנ"ס, שנהפך לגורם חינוכי מרכזי ביישוב, ובמקרה אחר ניתן חופש פעולה לתנועות נוער ולקבוצות של תרבות ואמנות. דהיינו, הן מימשו תרבות של סובסידריות ביחסן עם מוסדות ועמותות ביישוב שלהן. קבוצות מנהלי בתי הספר שעמם עבדנו פיתחו פרויקטים קבוצתיים מתוך ראייה קהילתית, ובמקרים רבים אף פעלו ליישומם יחד עם הרשות המקומית. בשנתיים האחרונות של פעילות המחקר בשטח חלו שינויים בבחינות המיצ"ב (חלקן אף בוטל) ולכן אי אפשר להציג נתונים מספריים על שינויים בהישגי התלמידים. ואולם, מעקב וקשרים עם המנהיגות המקומית, ושיחות עם בעלי תפקידים במשרד החינוך שמובילים ניסויים דומים ברשויות מקומיות, מצביעים על כך שהרשויות שבהן הוקם פורום של משילות משולבת קפצו קדימה מבחינת יכולתן לנהל בעצמן חלקים רבים של מערכת החינוך בתחומן, דוגמת ניצול אחר וחדשני של שעות הוראה, הובלת הפיתוח המקצועי של המורים, פיתוח מערך יישובי של חינוך בלתי פורמלי ועוד. 

הקונצנזוס החדש

בשנים האחרונות, כששרי חינוך ומנכ"לי המשרד שלהם מתחלפים בקצב מהיר, דאגתם העיקרית היא להבטיח שההנחיות המתחלפות שלהם יתבצעו כלשונן. אנרגיה רבה מושקעת בהגברת הפיקוח הפנימי בכל הדרגים, באמצעות דיווחים תכופים, על ביצוע הנחיות. הצורך להוכיח ציות של גורמי השטח להנחיות המשרד הוליד תרבות "סובייטית" של הסתרה ודיווח חלקי. אחת התוצאות היא פערים גדולים בין הנחיות המטה ואף מחוזות המשרד ובין הביצוע בשטח. קיימת תחושה חזקה, גם בקרב עובדי המשרד וגם בקרב הרשויות המקומיות, שמשרד החינוך הולך ונחלש.

משבר הקורונה רק העצים את התחושה הזאת ובמקביל העלה את יתרונותיהן הברורים של הרשויות המקומיות בטיפול מותאם במערכת החינוך המקומית. המשבר וההכרה של משרד החינוך בעקבותיו בצורך לפעול ביחד עם הרשויות המקומיות הם הזדמנות לשינוי, והמשימה החשובה ביותר היא ליצור לפחות תחילתו של שינוי ניהולי-תרבותי במשרד החינוך עצמו. תיאורטית, ולמרות התרבות הארגונית הרווחת, זו משימה קלה יותר מאשר חיזוק היכולות של הרשויות המקומיות. מנהיגות מקצועית וערכית במשרד החינוך, לרבות שר או שרה שחותרים ליצירת הסכמות ומנותקים מפוליטיקה סקטוריאלית, תוכל להוביל מהלך כזה בהצלחה ובזמן סביר. אם, כפי שקובע העיקרון הרביעי של הסובסידריות, המשרד יעבור לתמיכה על פי בקשה בלבד באותן הרשויות המקומיות שיכולות כבר עתה לקבל עליהן את ניהול מערכת החינוך שלהן ויתמקד בסיוע ובתמיכה רק ברשויות שנזקקות לו – יהיה זה צעד בכיוון הנכון. 

רשויות מקומיות במעמד חברתי-כלכלי נמוך שעמן עבדנו יודעות שהן זקוקות למשרד החינוך, למשאביו, למסגרת של מדיניות ואף לבקרה ולפיקוח שלו. רשויות שפיתחו מסוגלוּת לנהל נתחים של מערכת החינוך בעצמן מצפות לשינוי  בגישה וביחס של המשרד – הן מוכנות לאפשרות לממש את רעיונות הסובסידריות. נבחריהן ואנשי המקצוע שלהן הביעו אכזבה עמוקה מהמשך היחס הפטרוני מצד הרשות המרכזית כלפיהן. 

ראינו גם רשויות מקומיות שלא יוכלו לקבל עליהן סמכויות והן זקוקות לשיתופי פעולה עם רשויות אחרות ולסיוע מתמשך. לכך קיימות כבר תשתיות, כמו איגודי הרשויות שפועלות יחד במסגרת התוכנית לילדים ולנוער בסיכון וכן אשכולות הרשויות שמקדם משרד הפנים. חבירה לתשתיות הללו יכולה לסייע מאוד, ובעיקר לרשויות החלשות יותר. המחקר שלנו הוכיח כי כאשר קיימת הנהגה מקומית שרוצה לקחת חלק משמעותי יותר בניהול מערכת החינוך אך אין לה יכולות מספיקות, נדרשות כשנתיים בממוצע לחיזוק ולשיפור היכולות הניהוליות והחינוכיות.  

תרבות של סובסידריות וחלוקה מחדש של סמכויות ותפקידים באופן גמיש ובהסכמה עדיפה בהרבה על פני המשך מאבק הכוחות בין רשויות מקומיות מתחזקות ובין משרד החינוך, כפי שהוא מתקיים כיום. הסיכוי לצמצום פערים מצוי בהחזרת סמכות התוויית המדיניות והבקרה על מימושה לידי משרד החינוך, אבל ללא העיסוק בפרטים הקטנים של העשייה בשטח, אלא מתוך שמירה על ערכים חיוניים והסכמות רחבות. במקביל, על משרד החינוך לאמץ תרבות ארגונית, שמאפשרת לרשויות המקומיות להתאים את מסגרת המדיניות לצרכים שלהן ומעניקה סיוע ותמיכה היכן שאלה נדרשים. 

* תודות לפרופ' יצחק גל-נור, לד"ר שרית בן-שמחון פלג בן-שמחון וליעל שלו-ויגיסר על חלקם במחקר ובכתיבת מאמר זה. תודה מיוחדת למכון ון ליר בירושלים ששימש בית לפרויקט.

על ורדה שיפר

ד"ר ורדה שיפר היא עמיתת מחקר בכירה במכון ון ליר בירושלים, מחקרה מתמקד בפיתוח מודלים של משילות משולבת בתחום החינוך, וכן בשאלות של מדיניות חינוך, הפרטה ורגולציה, ניהול מערכות חינוך ברשויות המקומיות בישראל וחברה אזרחית.