רעות מרציאנו

נגיף הקורונה, והמגפה שפרצה בעקבותיו, הכו בהלם אדיר מדינות ברחבי העולם, שנאלצו לעבור בתוך שבועות ספורים לשגרת חירום מתמשכת. באחת נדרשו ממשלות להתמודד עם בעיה אקוטית, ששיתקה את הפעילות הכלכלית, החינוכית והחברתית באופן חמור, והיתה מובנת להן רק באופן חלקי – בעוד רכיביה משתנים תוך כדי תנועה. התפתחותו המהירה של המחקר והתובנות על אופי הנגיף והמחלה ועל השלכותיהם הצריכו עדכון תדיר ולעתים יום-יומי של החלטות מדיניות והתאמה מתמשכת של המענה הממשלתי בכל הרמות. נדמה ששנים רבות לא היה משבר שהוכיח בחדות כזאת את הצורך במדינה: משרדי ממשלה ושירות מדינה מתפקדים, גורמי ניתוח מדיניות חדים ומגיבים, מקורות אחידים וברורים של העברת הנחיות לציבור, ותמיכה עקבית וישירה מאוצר המדינה בהרחבת שירותי בריאות ורווחה וכן באזרחים שנפגעו כלכלית. החשיבות בהיענות עקבית מצד הציבור הרחב להנחיות הפכה את הצורך בממשלה מתפקדת לאקוטי עוד יותר, שכן אמון הציבור במוסדות המדינה, במנהיגיה ובהחלטות המתקבלות על ידיהם הוא מרכיב חיוני בהתמודדות עם המגפה.

בעת כתיבת שורות אלה, כמעט שנה מאז פרץ המשבר העולמי, ניכר כי המענה של מדינת ישראל לאתגרים שהציבה המגפה רחוק מהדרוש להתמודדות יעילה והוא חושף כשלים עמוקים בתכנון ובביצוע מדיניות ציבורית בישראל. התנהלות הדרג הפוליטי היא מרכזית, כמובן, לניתוח המענה הישראלי, וראויה לניתוח נפרד ומעמיק. כך גם הפיצוי הכלכלי המינימלי והלא מספק שהוצע לאזרחים – בשונה משורה של מדינות מפותחות אחרות – שנשען על אידיאולוגיה ניאו-ליברלית המושרשת בישראל היטב. לצד אלה, יש צורך בבחינה ביקורתית של היכולת הקיימת, ובעיקר החסרה, במגזר הציבורי הרחב בישראל לתכנן, להניע וליישם מדיניות. בחינה כזאת, שהמאמר הנוכחי מבקש להציעה, תסייע להבנת איכות המענה שהמדינה היתה יכולה לספק. השמיכה מלאת החורים שקיבלנו כהגנה אזרחית מפני המגפה היא גם תוצר של מגזר ציבורי רחב רעב ומופרט, שמתמודד בקושי עם המטלות בשגרה, ושל משרדי ממשלה עם לקונות מהותיות בתחומם – בכל הנוגע למומחיות, עצמאות, סמכות וכוח אדם. אלה פגשו בעיית מדיניות מהמורכבות שידענו שיצרה את הצורך בניהול פרויקט לאומי אזרחי מורכב וקריטי בזמן אפס. ואכן, משלביו הראשונים סיפק ניהול המשבר ראיות מאלפות למצבן הרעוע של יכולות תכנון המדיניות וביצועה בתחומים האזרחיים בישראל. מינוי "פרויקטור קורונה" חיצוני למשרד הבריאות; שימוש באגף המודיעין של צה"ל להקמת מרכז מידע וידע לאומי על התפשטות המגפה; הישענות על פיקוד העורף לניהול מערך החקירות האפידמיולוגיות; שימוש ביכולות האיכון של שירות הביטחון הכללי לאיתור חולים מאומתים; והפתיחה המוקדמת והמסוכנת של מערכת החינוך בתום הסגר הראשון, ללא תוכנית מדורגת ומושכלת להמשך, שהובילה לפתיחה כאוטית ונטולת היגיון בהיר אחרי הסגר השני – כולן דוגמאות להיעדרן של יכולות המדיניות הקריטיות בתחומים האזרחיים בישראל.

המרושעת מהמזרח

חוקרים וחוקרות של מדיניות ציבורית מבחינים בין רמות מורכבות של בעיות מדיניות שונות. בעיות מדיניות "פשוטות" – כמו הצורך בתחזוקת תשתיות קיימות או היעדר אמצעים ללמידה מרחוק בקרב ילדים בגיל בית הספר –  מתאפיינות בכך שמרכיביהן העיקריים אינם שנויים במחלוקת. כלומר, קיימת הסכמה ערכית כיצד להגדיר אותן והבנה מדעית-מחקרית של הפתרונות הראויים להם, פחות או יותר. בעיות כאלה אפשר להכיל ולפתור בקלות יחסית, ובכל זאת אפשר להתווכח על יכולתה של ישראל להתמודד גם עם בעיות מדיניות פשוטות בחלק מהתחומים.

לעומת זאת, בעיות מדיניות מורכבות הן שונות מיסודן. אין להן הגדרה מוסכמת, קיים חוסר ודאות בנוגע ליחסים הסיבתיים שיצרו אותן (יחסים מורכבים שמערבים טווח רחב של גורמים מתחומים שונים), חסרה הסכמה מבחינה ערכית או נורמטיבית על אודות הפתרון להן וקיימת מחלוקת על האפקטיביות של האופציות הקיימות לפתרון. דוגמאות נפוצות במחקר על מדיניות ציבורית לבעיות מהסוג הזה הן שינויי אקלים, עוני בכלל ועוני בקרב ילדים בפרט, אי-שיוויון בחינוך וגם מגפות כלל-עולמיות.

מגפת הקורונה, כאמור, היא ללא ספק בעיית מדיניות מורכבת. למעשה, באמצעותה אפשר להבין מדוע בעיות מדיניות מורכבות נקראות במדעי המדינה גם בעיות מדיניות "מרושעות". המגפה מכילה את כל המאפיינים של בעיות מורכבות שהוזכרו עד כה, והיא אף מתפתחת ומשתנה בקצב מסחרר. בתוך שישה חודשים עברו רוב המדינות בעולם לפחות שני גלים (בעוצמה משתנה) של תחלואה חמורה, שבחלק מהמקרים שיתקה חלק מהצוותים הרפואיים האמורים לטפל בחולים. התגייסות רחבה של חוקרים מכל התחומים ברחבי העולם להבנת אופי הנגיף, דרכי העברתו, מהלך המחלה ועוד הזינה את המערכת המדינית והפוליטית באופן קבוע מההתחלה בידע ותובנות חדשים, וגם אלה עברו ועוברים מחלוקות מדעיות וערכיות בדרכן אל קובעי המדיניות. יישומם של מודלים שונים להתמודדות עם התפשטות המגפה במדינות כה רבות, בטווח זמן כה קצר, יצר מרחב אלטרנטיביות קיים של מדיניות, שמחייב למידה והעברת ידע בין מדינות ודרך גופים בינלאומיים. ואם כל אלה אינם מספיקים כגורמים שהפכו את נגיף הקורונה והשלכותיו לבעיה מורכבת במיוחד להתמודדות, הרי ההתמודדות עצמה – כדי שתהיה אפקטיבית – דורשת למידה מקבילה ולעתים חדשנית של מערכות ענק: מערכי חקירה אפידמיולוגית, מערכת הבריאות, מערכת החינוך והטיפול בגיל הרך, העברת טווח רחב של שירותים לאזרח לאינטרנט, ועוד.

כדי להתמודד עם בעיה מורכבת כזאת נדרשת יכולת מדיניות ברמה הגבוהה ביותר, שתאפשר למדינה פוטנציאל ליצירת מענה מספק. יכולת מדיניות היא, כפי שמגדירים אותה חוקרי המדיניות הציבורית שון וו ומייקל האולט, "מערך המשאבים והכישורים הדרושים כדי למלא תפקודי מדיניות". במלים אחרות, מדובר ב"מאגרי היכולות" העומדים לרשותו של המגזר הציבורי הרחב – וגופים אחרים שעליהם הוא נשען – הדרושים להתמודדות עם המשימות המוטלות עליו, בשגרה ובחירום. ניתוח מעמיק בספרות המחקרית של השאלה מהי יכולת מדיניות מציע שלושה צירים עיקריים שעליהם היא נשענת. הציר הראשון הוא יכולת מדיניות אנליטית-מחקרית, המבוססת על שני מרכיבים:  כוח אדם וארגונים המסוגלים לקלוט ולעבד באופן מושכל מידע וידע מדעי וטכני, ולתרגם אותם לכדי המלצות מדיניות מנומקות ומובנות לקובעי מדיניות – גופי מחקר, ניתוח ותכנון של מדיניות בשירות הציבורי, ועדות מומחים מייעצות ומכוני מחקר ציבוריים; ולצדם נדרש כוח אדם איכותי, מוכשר ומתוגמל לרוחב ולעומק של השירות הציבורי, שמסוגל לפתח את ההבנה הדרושה בתחומי המדיניות השונים. המחקר אף מצביע על החשיבות של גופי מחקר מרובים בנושאים דומים משום שאלה מאפשרים חוות דעות מגוונות וכך מסייעים ליצירת מערך אלטרנטיבות רחב עבור קובעי המדיניות. יכולת כזאת היא קריטית במאבק בנגיף ובהשלכותיו לכמה מטרות: עיבוד הידע על התפשטותו, יצירת תוכנית כלכלית מקיפה ומפורטת והפעלתה בטווח זמן קצר, פיצוי האזרחים הנפגעים מהחלת מגבלות על פעילות במרחב הציבורי והנעת הפעילות הכלכלית עם ההקלה בהגבלות אלה.

הציר השני הוא יכולת ארגונית ביצועית, שעיקרה היכולת להתאים בין משאבי המערכת ובין החלטות המדיניות שהתקבלו, כדי ליישם את החלטות המדיניות. לצורך כך נדרשים מנגנוני תיאום ובקרה בין זרועות המערכות, הכשרה איכותית ויכולות מנהיגות של דרגי הניהול בשטח, וכמובן משאבים מספקים – כוח אדם ותשתיות – שאפשר לרתום אותם לצורכי המערכת. בהתמודדות עם מגפת הקורונה, יכולת ארגונית ביצועית באה לידי ביטוי בין היתר ביצירת מערך אפקטיבי של זיהוי שרשראות הדבקה וקטיעתן; בארגון מהיר של מערכת הבריאות למתן מענה לחולים ברמות חומרה שונות; בארגון מחדש של מערכת החינוך; ובהתאמה מהירה של שירותי החינוך והרווחה לתמיכה באוכלוסיות שנפגעו משמעותית מהשבתת הפעילות במרחב הציבורי.

הציר השלישי ואולי החשוב מכולם הוא זה של יכולת מדיניות פוליטית-תהליכית, שעיקרה היכולת ליצור תמיכה פוליטית, במובן הרחב, להחלטות המדיניות. יכולת זו נשענת על האפשרות של מנהיגים ומקבלי החלטות לגבש הסכמה על הכרעות מדיניוּת, ולו אד-הוקית, בין חלקי האוכלוסייה השונים ובין המערכת הפוליטית והדרג הבכיר של המינהל הציבורי. יכולת זו שואבת מקיומו של אמון מצד הציבור הרחב וגורמי מקצוע במוסדות המדינה ובמנהיגיה, ובכך שהחלטותיהם נטולות משוא פנים ומכוונות לטובת הציבור. יכולות כאלה באו לידי ביטוי במשבר הנוכחי בקבלת החלטות שקולה, שקופה וקונצנזואלית על הגבלת הפעילות במרחב הציבורי, בהגבלת הכניסה לשטחי המדינה ואכיפת כללי ריחוק חברתי ובהעברת הנחיות לציבור ושימור האמון הציבורי בהחלטות המדיניות שהתקבלו.

התמודדות יעילה עם הנגיף דורשת את קיומם של שלושת הצירים, והם אכן ניכרו במדינות שמצליחות להתמודד עם המגפה. ואף על פי שגם מדינות אלה ספגו פגיעות קשות בעקבות התפרצות הנגיף, היתה זו פגיעה קטנה בהרבה מזו שהיתה מנת חלקן של מדינות שאין להם היכולות האלה, ובהן ישראל.

מוחות הביטחון

ישראל הגיעה למשבר החמור הזה במצב רעוע עד סף אסון של ממש בכלל צירי יכולות המדיניות שלה. החוסר ביכולת מדיניות הוא אחת הסיבות המרכזיות לכישלון הישראלי הגורף בעצירת התפשטות המגפה ובהתמודדות עם השלכותיה הכלכליות והחברתיות.

כמו במדינות אחרות, גם בישראל הביאה התפשטות המגפה לצורך בהול בלמידה מהירה של תוכן מדעי, במיפוי וניטור של התפתחות המגפה ובפיתוח מהיר של כלי מדיניות שיתאימו לשורת הבעיות ההיקפיות שנוצרו. ואת כל אלה היה צריך לעשות תוך התחשבות בתנאים הייחודיים של החברה הישראלית. אך איכותה של היכולת המחקרית-אנליטית בשירות המדינה – למרות קיומה של מערכת אקדמית איכותית, שמכשירה בוגרים ומוסמכים של אוניברסיטאות ומייצרת מחקר ברמה עולמית – היא מוגבלת. למעשה, היא קיימת במספר מוקדים מצומצם בשירות המדינה, בעיקר במשרד האוצר, משרד ראש הממשלה ומשרד הביטחון ובעשור האחרון גם משרד הכלכלה – שבהם קיימות יחידות ניתוח ותכנון של מדיניות ברמה גבוהה. במרבית משרדי הממשלה, וספציפית במשרדי הממשלה שאמונים על אספקת שירותים חברתיים ועמדו במוקד העשייה במשבר הנוכחי, היכולת המחקרית-אנליטית נמצאת משמעותית מאחור ביחס לדרוש ורחוקה מהרמה של מחקר מדיניות וניתוחה הקיימת במדינות מפותחות אחרות.

דוגמה מאלפת לכך במשבר הנוכחי היא העובדה כי מרכז המידע והידע הלאומי לקורונה, רכיב חשוב מאין כמותו בניתוח והנגשה מהירים ואפקטיביים של הידע הזורם על המגפה ועיבודו עבור קובעי מדיניות, הוקם על בסיס התשתית המחקרית של חטיבת המחקר של אמ"ן בצה"ל, וזאת אף על פי שבמוקדו ניצבות סוגיות שהן במרכז עיסוקו של האגף לבריאות הציבור במשרד הבריאות. יכולתו העדיפה של צה"ל בסוגיית מדיניות אזרחית ביסודה אמנם מעידה קודם כל על ההשקעה הרציפה ביכולות המחקר במערכת הביטחון, ביחס למגזר האזרחי, במשך השנים, אך היא גם מלמדת כי יכולות המחקר, העיבוד והניתוח הקיימות באמ"ן הן בנות השגה גם בשירות המדינה בכללותו, בהינתן השקעה מתאימה ורציפה בפיתוחן ושימוש תדיר בהן.

אין מדובר בעניין נקודתי או חדש. שירות המדינה לא הותאם מעולם לצרכיה של ישראל כמדינה מודרנית. בעשורים הראשונים של המדינה לא היתה כמעט יכולת ניתוח מדיניות סדורה במשרדי הממשלה השונים, והם הסתמכו במידה רבה על ועדות והתייעצויות אד-הוקיות ככלי עיקרי לתכנון מדיניות. מוקדי איכות של ניתוח מדיניות ניכרו בעיקר בתחומי התעסוקה, הכלכלה והתעשייה – כמתבקש ממערך היחסים בין המוסדות הכלכליים לאלה הפוליטיים בישראל באותה תקופה, וספציפית, בשל הדומיננטיות של ההסתדרות וארגוני התעשייה והמסחר. מאז, התפתחו היכולות המחקריות של משרדי הממשלה האזרחיים בקצב אטי ולא מספק ביחס לצורכי המדיניות – למרות ניסיונות שונים לרפורמות בשירות המדינה, מוועדת קוברסקי בסוף שנות ה-80, דרך הקמת יחידות הניתוח ותכנון המדיניות במשרדי הממשלה השונים ועד ועדת דיין ב-2013. אלה העידו, בין השאר, על הצורך הדחוף בשינוי תהליכי ההעסקה, הקידום וההכשרה בשירות המדינה, וביצירת מסלולי קידום אטרקטיביים לסגל בכיר שישתייך לשירות המדינה ולא למשרדים עצמם. השינויים הללו היו אמורים לסייע גם הם במשיכת כוח אדם בעל יכולות מחקריות-אליטיות גבוהות יותר למגזר הציבורי. שורה ארוכה של המלצות, כמו אלה ואחרות, יושמו באופן חלקי בלבד. באופן הופכי להתפתחות האטית והלא עקבית של יכולות אנליטיות ומחקריות בשירות הציבורי, היתה עלייה מסיבית של בעיות מדיניות שמדינת ישראל צריכה להתמודוד איתן – משיעור עוני גדל, דרך פערים חברתיים מתרחבים ואי-שוויון מעמיק במערכות הבריאות והחינוך, ועד הצורך האקוטי בעדכון תשתיות התחבורה והתחבורה הציבורית בישראל וההשלכות הצפויות של משבר האקלים. הפער בין ריבוי הבעיות למיעוט היכולות שחק עוד יותר את יכולת המדיניות האפקטיבית.

לצד הגידול הזוחל והלא מספק של היכולות האנליטיות במגזר הציבורי, הממשלה הרחיבה משמעותית בעשור וחצי האחרונים את הסתמכותה על חברות ייעוץ פרטיות וחיצוניות לטובת ניתוח ומחקר של מדיניות. בכך היא הגבילה עוד יותר את היכולת שלה ושל משרדיה השונים לפתח ולשמר את הידע והמיומנויות המחקריות-אנליטיות הנדרשות.

לאכול את העוגה ולהשאיר אותה שלמה

גם ריחוקם של משרדי הממשלה האזרחיים ממוקדי הכוח במשרד האוצר ובמשרד ראש הממשלה ומתהליכי קבלת החלטות ותכנון מהלכי מדיניות משמעותיים בתחומם מחליש את היכולת המחקרית-אנליטית שלהם. תהליך התקצוב בישראל הוא מהריכוזיים ביותר בעולם. רפורמות משמעותיות בתחומי פעילותם השונים של משרדי הממשלה – מחינוך, דרך בריאות ורווחה ועד תשתיות – מובלות על ידי משרד האוצר, לעתים תוך שיתוף מינימלי של האגפים המקצועיים במשרדים השונים, והן מקודמות בתהליכים שעוקפים את שיקול הדעת המקצועי המצוי במשרדים אלה, בין היתר דרך חוקי הסדרים. במשבר הקורונה מציאות זו התבטאה בכך שהתוכנית הכלכלית המינימלית שהציע משרד האוצר כמענה למשבר הוגשה לממשלה ללא אלטרנטיבות אמיתיות. האתגור המשמעותי לתוכנית הגיע בעיקר מחוץ לממשלה, באמצעות תוכניות אלטרנטיביות שפותחו על ידי מכוני מחקר עצמאיים.

בימי שגרה, ספר התקציב, שנמצא תחת מונופול של משרד האוצר, משמש בסיס לעבודת משרדי הממשלה, במקום שיוכתב על פי תוכניות העבודה והצרכים האזרחיים שמזוהים ומעובדים על ידיהם. הדפוס הזה מייצר במשך שנים פגיעה כפולה במדיניות: ראשית, המדיניות שמתקבלת ומיושמת אינה משלבת את הידע ושיקול הדעת המקצועי של מומחי התוכן במשרדי הממשלה השונים; שנית, משרדי הממשלה מורחקים מעיסוק לעומק בסוגיות המדיניות שבלב העשייה בתחומם, וכך המיומנות, הידע והסמכות המקצועית שלהם נשחקים במשך הזמן.

הדומיננטיות של משרד האוצר בתהליכי מדיניות וחולשתם של משרדי הממשלה האחרים הן תוצר מורכב של חשש מלחצים של קבוצות אינטרס על התקציב ושאריות מהתוכנית לשיקום המשק לאחר המשבר הכלכלי של תחילת שנות ה-80. כל אלה ייצרו במשך שנים משרדים אזרחיים בעלי עצמאות מוגבלת ויכולת מצומצמת להנעת תהליכי מדיניות משמעותיים – כפי שניכר במשבר הנוכחי. די לחשוב על היעדרה של תוכנית מדיניות סדורה לפתיחה מדורגת של מערכת החינוך. חסרונה המובהק של זו, למרות שני סגרים וחודשים ארוכים ביניהם שהיה בהם די כדי לפתח מדיניות מחושבת הנשענת על מחקר השוואתי ומותאמת לצרכים הישראליים, מעיד כאלף עדים על היעדר היכולות של משרד החינוך בציר יכולת המדיניות המחקרית-אנליטית. וכאמור, הוא לא המשרד היחיד הסובל מכך.

בהיבטי היכולת הביצועית ארגונית, האתגר המשמעותי במשבר הקורונה הוא להתאים את המשאבים הקיימים במגזר הציבורי הרחב ולרתום אותם אל החלטות המדיניות המתקבלות. במיוחד בפרויקטים בסדר גודל לאומי ובדחיפות גבוהה, היכולת הזאת קשורה ליכולות תיאום ושליטה בין מערכות גדולות, לארגון הפנימי של מערכות ציבורית ולמנהיגות בדרגי הביניים ודרגי השטח. רמות האמון והיחסים בין דרגי הניהול והביצוע לדרגים הפוליטיים ודרגי מקבלי ההחלטות הם גם קריטיים בהנעה של מערכות גדולות בטווח זמן קצר.

דרגי השטח של מערכות הבריאות, החינוך והרווחה, שזוכים בתגמול נמוך ביחס לעבודתם וביחס לעמיתיהם בחו"ל והם למודי שביתות שפעמים רבות אינן מסתיימות לטובתם, נרתמו באופן מלא וללא היסוס עם פרוץ המגפה. צוותי רפואה וסיעוד, סגל חינוך, סגל העבודה הסוציאלית ועובדי השלטון המקומי התמודדו כולם עם יישום מדיניות משתנה ולעתים כאוטית ועם דרישות ללמידה מהירה של טכנולוגיות ושיטות עבודה אחרות תוך כדי תנועה. ואולם, מנהיגות מקומית ואנשי מקצוע מסורים ומקצועיים ככל שיהיו אינם יכולים לבדם לכסות על הפערים ביכולות חסרות של מערכת, שמקורן בתהליכי הפרטה, מיקור חוץ וייבוש מתמשך של המגזר הציבורי הרחב. התהליכים האלה גם יצרו פרגמנטציה של המערכת וזו הקשתה על חיבור בין המשאבים הקיימים והחסרים להחלטות המדיניות ויישומן האחיד. הדבר ניכר במערכת החינוך, שבה מופעלות תוכניות רבות בשגרה באמצעות מיקור חוץ ואלה מצאו עצמן נטולות משאבים בעיצומו של המשבר; בטיפול בגיל הרך, תחום שבו  הצורך במעבר לקפסולות וקבוצות קטנות לטובת שמירה על ריחוק חברתי נתקל שוב שוב בהיעדר משאבים מספקים ובהיעדר גוף מארגן שאחראי על המסגרות; ואף במערכת הבריאות.

גם במקרה הזה, מעל הפרגמנטציה והקושי בהנעת תהליכים אפקטיביים במגזר הציבורי הרחב בכלל ובתחומי המדיניות האזרחיים בפרט ניצב הגוף העיקרי שיש לו יכולת ארגונית-ביצועית עדיפה על כולם (אם כי בהחלט לא גבוהה מספיק): צה"ל.

הדבר אינו מפתיע. ההוצאה הביטחונית לאזרח בישראל היא מהגבוהות מבין המדינות המפותחות, ובניגוד למשרדי ממשלה ושירותים אזרחיים אחרים, צה"ל הוא אחד הגופים היחידים ששרדו את גלי ההפרטות ומיקור החוץ של שנות ה-90 וה-2000, תוך שימור יכולות הליבה שלו. ואולם, הפנייה לצה"ל בזמן משבר חירום לאומי אזרחי אינה יכולה להיות פתרון מספק. מעבר לבעיות הדמוקרטיות שבשימוש בצה"ל בסוגיות בריאותיות, חברתיות וכלכליות במהותן, מדובר בבעיית מדיניות שעיקר המומחיות שבה שואב מתחומים שנמצאים מחוץ ליכולות הליבה של צה"ל. עובדה זו השתקפה בהצלחתו המוגבלת במשימות שהוטלו עליו במשבר. מעבר לכך, ההסתמכות על צה"ל בזמן משבר בריאותי עשויה לשמש חרב פיפיות אם תביא להשקעה נוספת ביכולות מסוג זה בצבא. אלה אמנם יחזקו את יכולותיו אך כיוון שמדובר בסוגיות הליבה של משרדים אזרחיים, השקעה כזאת תחליש עוד יותר את יכולתם הביצועית-ארגונית היחסית של המשרדים הללו.

שירות בשחיקה

ולבסוף, היכולת המדינית-פוליטית להנעת תהליכי מדיניות, שראויה לדיון מעמיק ונפרד, נמצאת בשפל חסר תקדים בעת הנוכחית. לקבלת החלטות מדיניות קשות בפרקי זמן כה קצרים, שגורמות פגיעה כלכלית באזרחי המדינה, דרושה רמת אמון גבוהה מצד כל המעורבים במשבר – אזרחים, משרתי ציבור ונבחרי ציבור כאחד.

מצבו הפוליטי והמשפטי של ראש הממשלה בנימין נתניהו ומהלכיו המתמשכים לפגיעה במוסדות ובעקרונות הדמוקרטיים של ישראל והכפפתם לתועלתו האישית הפכו כמעט כל החלטה שהתקבלה במשבר הנוכחי לכזאת הצבועה באינטרסים האישיים הצרים שלו. השימוש הבוטה בהגבלות הקורונה לצרכיו האישיים והפוליטיים – מדחיית תאריך הפתיחה של משפטו וניסיון להימנע מהגעה לדיונים בהתאם לנסיבות קורונה כאלה ואחרות, דרך מניעת פתיחתו של מושב הכנסת עם היבחרה, ועד דחיפת ההגבלות על הפגנות – העמיקו את משבר האמון בין האזרחים לדרג הפוליטי ופגעו קשות ביכולת לרתום את הציבור הרחב להתמודדות עם המשבר. מצבו הפוליטי והמשפטי הרעוע של ראש הממשלה אף הפך אותו ללחיץ מתמיד ובמיוחד ביחס לקבוצות אינטרס שונות, וכך התקבלו החלטות מדיניות חסרות כל היגיון ביחס להתפתחות המגפה, כמו ההחלטה לאפשר כניסה לשטחי ישראל מארצות הברית על אף השתוללות המגפה שם והעלמת העין מפתיחתה של מערכת החינוך במגזר החרדי.

לכך נוספים בעשור האחרון מהלכים מתמשכים לפגיעה בשירות הציבורי באמצעות ניסיונות להכפפתם לשירותו האישי של ראש הממשלה. מדובר ברכיבים שעצמאותם קריטית למערכת הדמוקרטית – מנציבות שירות המדינה, דרך מוסד מבקר המדינה ועד משרד היועץ המשפטי לממשלה. לאלה יש להוסיף שורה של מינויים פוליטיים ולא ענייניים בקרב הדרג הבכיר של שירות המדינה (כולל במשרד האוצר) והימנעות ממינוי בכירים משיקולים לא ענייניים (ובהם פרקליט המדינה ומפכ"ל המשטרה), מהלכים שממשיכים לשחוק את מעמדו של המגזר הציבורי ואת יכולתו למלא את תפקידו בתהליכי מדיניות. כך, לצד משבר האמון של הציבור במקבלי ההחלטות קיים שפל חסר תקדים באמון בין בכירי המגזר הציבורי ובין חלק מנבחרי הציבור ובראשם ראש הממשלה. הדבר ניכר בשורת התפטרויות של בכירים במשרד האוצר ובמשרד הבריאות במשך המשבר. לתהליכים הללו יש משמעויות רבות, אך ספציפית ביחס למשבר הקורונה שבו מתבוססת ישראל, הם פוגעים ביכולתו של השירות הציבורי לשמש יועץ מקצועי מחד גיסא וגורם מארגן מאידך גיסא של מענה המדיניות הנדרש להתמודדות עם המגפה והשלכותיה.

עוצמת הפגיעה של משבר הקורונה בישראל היא בראש ובראשונה עניין פוליטי ואידיאולוגי. ממשלת ישראל והעומד בראשה הפגינו בו חוסר יכולת לייצר תוכנית סדורה לעצירת התפשטותה של המגפה ולהתמודדות עם נזקיה. משבר האמון העמוק בין אזרחי המדינה להנהגה ושורת צעדים לא ענייניים, שניכר כי מטרתם היתה תועלת פוליטית ואישית של ראש הממשלה, ריסקו את האפשרות להגביל את ההתפשטות המגפה. כל אלה, לצד המשך של יישום אידיאולוגיה ניאו-ליברלית ושמרנות פיסקלית, כשלו בייצור תמיכה כלכלית מספקת ורחבה לאזרחי ישראל, שהיתה יכולת למתן את השפעותיהן של הגבלות הריחוק החברתי, והפכו את ההיענות לסגר השני ואולי גם לבאים אחריו – אם יהיו – לכמעט בלתי אפשרית בקרב חלקים נרחבים בציבור. ואולם, משבר הקורונה גם הדגים את הלקונות העמוקות ביכולת המדיניות של מדינת ישראל. המגזר הציבורי הציג חוסרים עצומים בכל היכולות הדרושות להתמודדות עם משבר מדיניות רב-תחומי ועם בעיית מדיניות מורכבת מהסוג של מגפה כלל-עולמית. יהיה צורך בעבודה רבה כדי להפוך את המגזר הציבורי בישראל ממגזר חלש ונטול יכולות מדיניות נדרשות לעת הזאת למגזר חכם, מתפקד, איכותי ובעל יכולות מדיניות גבוהות בכלל הצירים.  

מעל הכל, יש להתחיל לשקם את המגזר הציבורי לאחר שנתניהו יעזוב את הזירה הפוליטית, בדגש על תפקידי המפתח שנדרסו על ידיו בעשור האחרון – מבקר המדינה, נציב שירות המדינה, פרקליטות המדינה, משרד היועץ המשפטי לממשלה והדרג הבכיר במשרדים נוספים, כולל משרד האוצר. במקביל, יש צורך ביישום רפורמה רחבה במגזר הציבורי, שתחזק את כוח האדם המחקרי האמון על תכנון המדיניות, תיצור סגל שירות מדינה בכיר שיכול לנוע בין המשרדים, תייצר עצמאות ויכולת תכנון במשרדי הממשלה האזרחיים ותחזק את העצמאות שלהם ביחס למשרד האוצר. במקביל, יש צורך בשינוי מהותי בתהליך התקצוב, כזה שייתן מקום לעמדתם המקצועית של המשרדים ולמומחיותם, כולל שינוי תהליך התקצוב וביטול חוק ההסדרים. לבסוף, במגזר הציבורי הרחב ובשירותים האזרחיים – שירותי הבריאות, החינוך והרווחה – יש צורך בהרחבה מסיבית של ההוצאה לאזרח, באופן שיקרב אותנו לממוצע ההוצאה האזרחית במדינות מפותחות; ובהלאמה והחלת העסקה ישירה בשירותים החברתיים שהופרטו. בלי להתנצל.

מגפת הקורונה, יש לקוות, תהיה מתישהו מאחורינו אבל הצורך בשירות ציבורי בעל יכולות מדיניות גבוהות לא ייעלם. ממשלות ישראל, אם ישימו את טובת אזרחי ואזרחיות המדינה בראש מעייניהן, יצטרכו להתמודד בשנים הקרובות עם בעיות מדיניות מורכבות מכל הסוגים – מהתקדמות לעבר פתרון או המשך הסכסוך הישראלי-פלסטיני, דרך משבר האקלים המתעצם, העלייה בצפיפות האוכלוסין, שילוב חרדים וערבים בתעסוקה ועד שיקום הכלכלה, החברה ומערכת הבריאות מנזקי הקורונה. הן לא יוכלו להצליח במשימות הללו בלי מגזר ציבורי חכם, מתפקד ואיכותי הפועל תחתיהן.

על רעות מרציאנו

רעות מרציאנו היא דוקטורנטית במחלקה למדע המדינה באוניברסיטת טורנטו. עוסקת בנסיגת המדינה ובתפקידם של שחקנים פרטיים במדיניות ציבורית.