אתגר חדש דורש מסים חדשים

Getting your Trinity Audio player ready...

המלחמה שנמשכת כבר 14 חודשים – זירה קרקעית ישירה ברצועת עזה, אכיפה באש של הסכם הפסקת האש בדרום לבנון והתמודדות עם זירות מרוחקות בהן איראן ותימן – מטילה מעמסה כבדה מאוד על כלכלת ישראל ועל חובות המדינה. אין מדובר רק בהוצאות המלחמה הכבדות ולא רק באובדן הכנסות בשל ההאטה הכלכלית בענפים רבים, אלא גם בהשלכות הכלכליות העתידיות. המלחמה הבהירה שישראל עומדת מול סיכונים ביטחוניים יותר משמעותיים מכפי שהעריכה, והיא תצטרך להתמודד איתם שנים קדימה במקביל למשימה יקרה מאוד – שהיתה בלתי מתקבלת על הדעת עד לפני שנה – של שיקום טריטוריה ריבונית, יישובים וקהילות בעוטף עזה ובגבול הצפון.

על פי אומדן המכון למחקרי ביטחון לאומי, על הממשלה להגדיל את הכנסות המדינה ממסים בלפחות אחוז אחד מהתוצר המקומי השנתי (תמ"ג), כ־20 מיליארד שקל, וזאת לאורך שנים, כדי להתמודד עם הוצאות הביטחון תוך כדי שמירה על רמת שירות נאותה לאזרח נוכח הגידול באוכלוסייה. הוצאות הממשלה על שירותים אזרחיים ותשתיות חיוניות הן מרכיב מרכזי באיכות החיים של אזרחי ישראל, וכוללות בין השאר את ההוצאות על בריאות, חינוך, איכות הסביבה ותחבורה. בנוסף, תצטרך הממשלה לממן את שיקום נזקי המלחמה.

הגדלת ההוצאות דורשת כמובן גם את הגדלת צד ההכנסות בתקציב המדינה, ולאורך שנים. כאשר ההכנסות ממסים נמוכות מההוצאות באופן מתמשך, נאלץ החשב הכללי ללוות כספים מהציבור בישראל ומהשווקים הבינלאומיים באמצעות הנפקת אגרות חוב בשם המדינה. מאז פרוץ המלחמה, ועל אף סיוע אמריקאי ענק של 14 מיליארד דולר, זינק כך החוב הממשלתי בסכום השווה לכשבעה אחוזים מהתוצר. על פי הערכה מעודכנת, ייקח לא פחות משמונה שנים לחזור ליחס חוב־תוצר שהיה לפני 7 באוקטובר. אם הכנסות המדינה לא יגדלו, החוב הממשלתי יתפח עוד יותר, והחשבון יוגש לדורות הבאים.

האתגר יוצא הדופן דורש שינוי מהותי וחשיבה מחודשת על עקרונות מערכת המס הישראלית. זה הזמן לבצע שינויים שיקרבו אותה למבנה מערכות המס במדינות המפותחות, המבוססות על מסים ישירים שמוטלים על יחידים בעלי יכולת כלכלית גבוהה – הן על הכנסותיהם מעבודה והן על אלו שמקורן ברווחים על הון פיננסי. שינוי כזה יגדיל את הכנסות המדינה, יהפוך את מערכת המס להוגנת יותר ויגביר את הסולידריות החברתית ואת אמון האזרחים במדינה. אולם לעת עתה, ישראל מסתמכת יתר על המידה על פתרונות קלים של מסים המוטלים על כלל האוכלוסייה, כפי שנוהגות בדרך כלל מדינות מתפתחות. 

פעולת מלקחיים נגד השכבות החלשות

תוכנית הממשלה כיום, גם בצד ההכנסות וגם בצד ההוצאות, פוגעת באופן לא־מידתי דווקא בשכבות החלשות. כבר בתחילת השנה החליטה הממשלה להעלות את המע"מ מ־17 ל־18 אחוז החל בינואר 2025, במטרה להגדיל את הכנסות המדינה בכשישה מיליארד שקל בשנה. מבחינה כלכלית, לצעד הזה יש משמעות אחת מרכזית: העלאת יוקר המחיה לכלל האוכלוסייה, כאשר הפגיעה העיקרית תהיה במשפחות מהשכבות החלשות. העלאת המע"מ תאלץ אותן לצמצם את הוצאותיהן, המופנות כמעט במלואן לצריכה הפרטית ולא לחיסכון, מה שגם יוריד את הפעילות הכלכלית במשק.

ממשלות ישראל בוחרות פעם אחר פעם בהעלאתם של המע"מ או המס על הדלק והסיגריות, משום שזהו פתרון קל ופשוט להגדלת ההכנסות – מה שגם מרמז שזה אינו הפתרון הנכון. העלאת מסים אלה דורשת הליך חקיקה זריז יחסית, המבוסס על חתימה על צו מצד שר האוצר (אחרי התייעצות בוועדת הכספים), ללא צורך בדיונים ארוכים – כפי שנדרש בעת שינוי במס הכנסה, למשל. בזמנים של משבר, שבהם האוצר חש שעליו "להגיב מהר" ללחצים, הוא בוחר שוב ושוב בפתרון המהיר. גם בימים אלה, שבהם מתגבש התקציב לשנה הבאה, מאיים המשרד בהעלאה של המע"מ בשני אחוזים במקום באחוז אחד, אם לחצים פוליטיים יביאו לביטול צעדים שאמורים לקצץ בהוצאות הממשלה או להגדיל את הכנסותיה.

רוצים לקבל את מיטב המאמרים והעדכונים שלנו?

אני מאשר/ת קבלת עדכונים ממגזין תלם לתיבת המייל שלי

שליחה

משרד האוצר פונה להעלאת מסים מהירה גם על רקע ההתייקרות של גיוס כסף באמצעות אגרות חוב, לאחר ששלוש חברות דירוג האשראי הבינלאומיות הגדולות הורידו את הדירוג של ישראל, ואחת מהן, מודי'ס, אף בשתי דרגות. דירוג אשראי נמוך מאותת לגופים המבקשים להלוות כסף למדינה, שגדֶל הסיכון שישראל תתקשה להחזיר את החוב. לכן, הם  דורשים החזר גבוה יותר על ההשקעה המסוכנת, כלומר שישראל תשלם ריבית גבוהה יותר על הכסף שהיא לווה – כפי שאכן רואים בשער הריבית הקיים היום על אגרות החוב לעשר שנים. במצב כזה, המדינה נאלצת להוציא חלק גדול יותר מתקציבה על תשלומי ריבית, במקום על השירותים האזרחיים החיוניים לרמת החיים שלנו, מה שמחייב קיצוץ בהם.

אך הפגיעה הבלתי־מידתית בשכבות החלשות אינה מתבטאת רק בהכבדת נטל המס עליהן, אלא מגיעה גם מכיוון הוצאות הממשלה. לאחר שסדרי העדיפויות לא הותאמו לתקופת המלחמה, העברת הכספים הקואליציוניים אפילו לא נדחתה לשנה אחרת ומשרדי ממשלה לא אוחדו כדי לחסוך בהוצאות, הצהיר שר האוצר בצלאל סמוטריץ' כי בכוונתו לבטל בשנים הקרובות את ההצמדה של קצבאות הביטוח הלאומי למדד המחירים או לגובה השכר הממוצע במשק, ולמעשה להקפיא אותן בגובהן הנוכחי. הצעד החריף הזה מגיע בהמשך לקיצוצים בתקציב השנה הנוכחית במנועי צמיחה מרכזיים של חינוך והשכלה הגבוהה, ובמשאבים לחברה הערבית ששוקעת למעגל של פשע ואלימות בלתי נפסקים. פעולת המלקחיים הזאת, של הכבדת נטל המס והקטנת הסיוע, עלולה לפגוע קשות בחלשים ביותר. בסופו של דבר התפשרה הממשלה על אי־הצמדת קצבאות הילדים, צעד שהיה פוגע בעיקר באוכלוסיות החלשות.

להחלטות אלה מצטרפת גם הכוונה להכשיר פטור לחרדים מגיוס בצה"ל, דווקא בתקופה בה הנטל על חיילי המילואים קשה מנשוא. על פי חישוב של המכון הישראלי לדמוקרטיה שפורסם לאחרונה, הממשלה עשויה לחסוך כשלושה מיליארד שקל לשנה, החל מ־2025, אילו היתה יוזמת גיוס חלקי של הגברים החרדים – אפילו בהיקף חלקי של כ־60 אחוזים מתוך החרדים בגיל הגיוס. חיסכון זה נובע בעיקרו מהאפשרות להגדיל את הכוחות באמצעות חיילים סדירים שטרם נקלטו בשוק העבודה, במקום חיילי מילואים ששכרם ממומן על ידי הממשלה.

בפעם הקודמת שהממשלה עשתה ניסיון משמעותי להקטין את הוצאותיה, כדי להכשיר תוכנית להפחתת מס ההכנסה ומס החברות, יצא הציבור לרחובות והפגין – במחאה החברתית של קיץ 2011 – "העם דורש צדק חברתי". בשל המחאה, נאלצה הממשלה לבטל את הפחתות המסים שהיו אמורות להתבצע בין 2012 ל־2016, ולבסוף בעקבות המלצות ועדת טרכטנברג הלכה בדרך הפוכה: הגדילה את נטל המס על בעלי הכנסות גבוהות והוסיפה משאבים בתחומים מרכזיים של חיינו.

אולם למרות העלייה המסוימת בהוצאה הממשלתית, בפרמטר של שיעור ההוצאה האזרחית ישראל עדיין נמצאת בעשירון התחתון מבין מדינות ה־OECD, הארגון לשיתוף פעולה ולפיתוח כלכלי המאגד את 38 המדינות המפותחות. ב־2023 הוציאה ישראל על השירותים האזרחיים – כלומר בלי הוצאות ביטחון ותשלום ריבית – רק כ־33 אחוז מגובה התמ"ג השנתי שלה. חצי ממדינות ה־OECD מוציאות יותר מ־47 אחוז מהתוצר שלהן על חינוך, בריאות ורווחה, והמדינות בעשירון העליון של המדד מוציאות כמעט 52 אחוז ממנו. במציאות כזאת, הקפאת קצבאות הביטוח הלאומי נראית לחלוטין מחוץ לתפריט ההחלטות הסבירות.

להטלת המסים מכאן ולהקטנת ההוצאה על האזרח מכאן, יש להוסיף גורם לחץ נוסף על כיסם של הישראלים: בניגוד למתרחש כיום באירופה ובארצות הברית, בנק ישראל יתקשה להוריד את הריבית. על פי המנדט שהבנק קיבל מהממשלה – לעמוד ביעד אינפלציה שנע בין אחוז לשלושה אחוזים בשנה – הוא לא יוכל להוריד את הריבית כאשר יוקר המחיה מאמיר, בין השאר בעקבות העלאת המע"מ. כשהריבית גבוהה, החזרי המשכנתאות וההלוואות גבוהים יותר, והפעילות הכלכלית מואטת.

האליטה הכלכלית המשרתת

יש חלופות להעלאת המע"מ, שיספקו לממשלה דרך ישימה להתמודדות עם הגירעון התופח, שאינה מכבידה את הנטל על האזרח מהשכבות החלשות וממעמד הביניים, ובמקום זאת מטילה את נטל המס הנוסף על בעלי אמצעים. בניגוד להוצאה הלאומית האזרחית, שבה כפי שראינו ישראל נמצאת בעשירון התחתון ב־OECD, בפרמטר המלמד על אי־שוויון, ישראל נמצאת דווקא בצמרת: ההכנסה של המאיון העליון בישראל היא 14.4 אחוז מההכנסה הכוללת של כל אזרחי ישראל יחדיו, גבוה משמעותית מהממוצע ב־OECD, שעומד על 11 אחוז. מעל ישראל מצויות המדינות הידועות כבלתי־שוויוניות ביותר ב־OECD: צ'ילה (23 אחוז), טורקיה וארצות הברית (שתיהן כ־20 אחוז). נתון זה בא יד ביד עם שיעור המס הנמוך, בהשוואה ל־OECD, המוטל בישראל על רווחי הון, שמהווים חלק הולך וגדל בהכנסה ככל שהיא עולה, וככל שמטפסים בסולם העשירונים והאחוזונים.

דוגמה מצוינת להתאמת מערכת המס לעוצמת האי־שוויון, ניתן למצוא במקרה של צרפת שמגדילה את מיסוי ההון על העשירים ביותר. כך, ברבבון העליון – האחוזון העליון של האחוזון העליון של מקבלי ההכנסות, אחד חלקי 10,000 – מיסוי ההון ומיסוי העבודה אחראים שווה בשווה לתשלום המס הכולל של הפרט. אולם האנשים באחוזונים ה־99 וה־98 משלמים מס שרובו המכריע מגיע ממיסוי העבודה, ואילו המס על ההון אחראי רק על 5 עד 12 אחוזים מהמס שהם משלמים. במילים אחרות, המדיניות היא להעלות את שיעורי המס עבור פרטים בעלי הכנסה גבוהה מאוד, שנמצאים בחלק העליון ביותר של התפלגות ההכנסות.

גם בישראל ניתן לאתר את המקומות שבהם מצטבר הון רב באופן בלתי־שוויוני, ולהפעיל עליהם את כלי המיסוי המקובלים במס על העבודה. כך למשל, בישראל קיימת תופעה שרווחי חברות בסכום כולל של מאות מיליארדי שקלים ואולי אף למעלה מכך, אינם מחולקים כדיבידנד לבעלי החברה, וכך לא מגיע הרגע שבו בעלי החברות צריכים לשלם מס, שגובהו 25 עד 30 אחוז מסכום הדיבידנד. בעבר יצאה הממשלה במבצעי הנחות, שאפשרו לחלק את הדיבידנדים בחלון זמן נתון בתשלום מס מופחת. שיטה זו בעייתית מאוד: לא רק שהממשלה מפסידה את ההכנסות המלאות מהמס, היא גם מעודדת את צבירת הרווחים וגורמת לחברות שלא לחלק את הדיבידנדים מתוך ציפייה למבצע הנחות נוסף. עד אז, החברות משקיעות את הכסף וצוברות רווחים נוספים, שממתינים גם הם למבצע ההנחות הממשלתי כדי לעבור לידיהם הפרטיות של הבעלים.

במקום זאת, מומלץ לאמץ את הצעת משרד האוצר להטיל מס של שני אחוזים בשנה על הרווחים הצבורים, מה שלפי ההערכות, יפגע מאוד בכדאיות של אי־חלוקתם. צעד זה לבדו, בהנחה שיגרום לחלוקת הדיבידנדים באופן קבוע ושוטף, יחליף באופן מלא או קרוב לכך את התקבולים מהעלאת המע"מ באחוז. ההבדל המהותי הוא שאת המס הזה ישלם העשירון העליון שמחזיק, לפי הערכות, ב־99 אחוזים מאותם רווחים צבורים, ולא השכבות הנמוכות ומעמד הביניים שייאלצו לשלם מע"מ גבוה בכל רכישה.

בניגוד לעמדת האוצר, קידם ראש המועצה הלאומית לכלכלה, פרופ' אבי שמחון, המשמש גם כיועץ כלכלי לראש הממשלה בנימין נתניהו, מבצע הנחה נוסף, שמיטיב כאמור עם השכבות החזקות, בנימוק שיש צורך בהכנסות גבוהות באופן מיידי. משרדי האוצר וראש הממשלה התעמתו בנושא, אולם לאחרונה פורסם תזכיר החוק, והוא מאמץ גם מרכיבים מגישתו של ראש הממשלה, לפיה יינתנו הנחות בתשלומי המס על דיבידנדים שיחולקו, במטרה להגביר את ההכנסות בשלוש השנים הקרובות.

הטבת מס אחרת שנתונה כיום בעיקר לבעלי הון, היא הפטור מתשלום מס על הכנסה מהשכרת דירות עד כ־5,500 שקל. פטור זה יוצר עיוות משולש. הוא מעודד תפיסת דירות לצורכי שכירות בזמן שהביקוש בציבור הישראלי הוא באופן מובהק לטובת רכישת דירות; הוא מעודד רכישת דירות קטנות להשקעה, כדי להימנע מלעבור את גבול הפטור; ובעיקר, הוא יוצר שכבה של בעלי דירות המתעשרים מעיסוק זה, מבלי שהם משלמים מסים כפי שמתרחש באפיקי ההכנסה שבהם מצוי שאר הציבור. למעשה, זהו עידוד לתחום שלא זקוק לתמיכה. ביטול ההטבה מתבקש, והוא גם ישפר את גיוון מקורות המס של המדינה.

הצעה נוספת, שעליה המליצה כבר בשנת 2000 הוועדה בראשות פרופ' אבי בן בסט לבחינת רפורמה במערכת המס, היא הטלת מס עיזבון. על פי עבודה שנעשתה במכון ון ליר, מס עיזבון יזכה את המדינה בסכום משמעותי מאוד השווה לחצי אחוז מהתמ"ג, מדי שנה. חשוב להדגיש שבדומה לנעשה במדינות המפותחות, מס העיזבון יוטל רק מעל סף גבוה, שיהפוך אותו לרלבנטי רק עבור משקי הבית הנמצאים באחוזונים העליונים במשק. כמעט כל המשפחות יעבירו את העיזבון ליורשיהן ללא תשלום מס או בתשלום מס מזערי. להמחשה, בארצות הברית סף המס הוא 11כ- מיליון דולר – כ־40 מיליון שקל. 

במקביל לצעדים אלה, כל מומחי המס מסכימים שיש לפעול בצורה נחרצת יותר כנגד העלמות המס וההון השחור. אין ספק, שהגדלה וחיזוק של צוות המפקחים יניבו פירות של ממש לממשלה, בדמות קבלת תקבולי מס מוגברים שנה אחר שנה.

והעיקר, לא לפחד כלל

בסופו של יום, ובעיכוב ניכר, מבנה מערכת המס הישראלית ישתנה לכיוון של מיסוי משמעותי יותר על ההכנסות מהון, כפי שהצעות רבות אחרות שאומצו במדינות המפותחות, הגיעו אלינו בפיגור רב. דוגמה מפורסמת בתחום החברתי היא הפעלת מענק העבודה ("מס הכנסה שלילי") – סובסידיה לעובדים בעלי הכנסה נמוכה. המענק הופעל באוקטובר 2007, בפיגור רב יחסית לארצות הברית, שם החל יישום המענק באמצע שנות ה־70, ולבריטניה. אגב, בתזכיר חוק התקציב, התבשרנו שישנה כוונה שלא להצמיד את המענק לעליית השכר הממוצע במשק – החלטה שקשה להבין לאור ההצלחה המרשימה של תוכנית זו. בנושא מיסוי ההכנסות מהון, המדינות המפותחות מתקדמות לאורך זמן, בעוד שאצלנו לא ראינו חתירה לכיוון זה במשך שנים רבות.

הטלת מסים חדשים או הגדלה של מסים קיימים, נתקלת תמיד בהתנגדות ובהפחדה. כך למשל, כאשר ב־2004 הוטל לראשונה מס על ריבית מפיקדונות ועל רווחי הון מאחזקת מניות – הצעד המשמעותי האחרון בתחום המיסוי על ההון בישראל – הפוליטיקאים המכהנים הוזהרו מפני בריחת הון מאסיבית מישראל. ההפחדות לא התממשו ומאז מקבלת הממשלה סכום נאה מהמיסוי באפיק זה.

ברור שהצעה להעלות מסים כעת, תיתקל בטענה שבתקופה כה רגישה על רקע המלחמה, אסור להטיל מסים שקשורים להכנסות מהון. אולם המחקר מראה כי הן בנושא ההגירה והן בנושא המיסוי, הנטייה של יחידים לעזוב את מדינתם על רקע הכבדה בנטל המס האישי שהם משלמים אינה חריגה במיוחד, וקיימות דוגמאות שבהן הטלת מסים חדשים לא גררה תוצאות קטסטרופליות. הרגישות בתחרות הבינלאומית בהקשר של הגירה לחו"ל, היא בעיקר ברמת הפירמות והרבה פחות ברמת הפרט. ההצעות שהועלו כאן, ובעיקר ההצעה למס על דיבידנדים מרווחים צבורים והטלת מס ירושה, נוגעות ליחידים בעלי הכנסה גבוהה מאוד, ולא לפירמות. 

הבורסה הישראלית מלמדת, שגם בזמן המלחמה, המשקיעים עדיין סומכים על עתיד כלכלת ישראל. מאז 7 באוקטובר 2023, הבורסה עלתה ב־20 אחוזים. אמנם פחות ממדד S&P500 שעלה ב־33 אחוז בתקופה זאת (בכל זאת יש כאן מלחמה), אך זאת בהחלט הצהרת אמון משמעותית שאף תיקנה את הנפילה החדה בתחילת המלחמה. המשקיעים לא ממהרים לברוח מפה גם כאשר ישראל נמצאת במשבר מהעמוקים בתולדותיה, ואני מאמין שהעתיד הממתין לישראל יהיה טוב יותר, ככל שהיא תדמה במדיניותה הכלכלית לזו המונהגת במדינות המפותחות.

על פרופ' מישל סטרבצ'ינסקי

פרופסור חבר בחוג לכלכלה ובבית הספר למדיניות ציבורית ע"ש פדרמן באוניברסיטה העברית בירושלים. משמש כעורך משותף של ה־Israel Economic Review מאז היווסדו בשנת 2003. בין 2017 ל־2022 כיהן כמנהל חטיבת המחקר של בנק ישראל.