כשמיגון הופך למוצר בשוק פרטי, המעמד והלאום קובעים מי ישרוד

ב־15 ביוני 2025, טיל בליסטי ששוגר מאיראן פגע ישירות בבית מגורים בעיר טמרה, והרג ארבע נשים בנות אותה המשפחה. זו לא הפעם הראשונה שטמרה היתה יעד לירי: באוקטובר 2024 ספג בית ביישוב פגיעה ישירה מטיל ששוגר מלבנון ופצע קשה אישה בת 57. כבר אז התריעו התושבים על היעדר מיגון מספק, הנובע ממחסור בממ"דים ובמקלטים פרטיים בבתי המגורים, לצד היעדר מוחלט של מקלטים ציבוריים. אמנם, בבית המשפחה שספגה את הפגיעה ביוני היה ממ"ד, אבל הבעיה העקרונית תקפה גם תקפה.

וטמרה אינה מקרה בודד כמובן. על פי מעקב של עמותת סיכוי־אופוק, המקדמת חברה שוויונית ומשותפת בישראל, במערכה מול לבנון, שהחלה בשמונה באוקטובר 2023, 59 אחוז מההרוגים היו אזרחים ערבים, ובתקיפה האיראנית הראשונה, ב־13 באפריל 2024, הפצועה היחידה היתה אמינה אל־חסוני בת השבע, תושבת הכפר הבלתי מוכר בנגב, אל־פורעה. המקרים הללו משרטטים תמונת מצב עגומה במיוחד בשאלת המיגון ביישובים הערביים בישראל.

היעדר המיגון ביישובים ערביים הוא תוצאה של אפליה ממשלתית ישירה כלפי האוכלוסייה הערבית, וכן תוצאה של תהליכי הפרטה והפקרה לחסדי השוק, שיוצרים פערי מיגון גם בקרב האוכלוסייה הכללית בישראל. דו"ח מבקר המדינה משנת 2020 הראה כי חרף איום מתמשך של שנים, לכ־28 אחוז מהאוכלוסייה בישראל, כ־2.6 מיליון תושבים, אין נגישות למיגון תקני כלשהו – ממ"ד, מקלט פרטי בבניין משותף או מקלט ציבורי תקני. עוד הראה הדו"ח, כי רק לכ־38 אחוז מהאוכלוסייה יש ממ"ד בדירה, הנחשב על ידי פיקוד העורף כפתרון המיגון המועדף. יתר האוכלוסייה, כ־34 אחוז ממשקי הבית, מסתמכים על מקלטים פרטיים בבניינים משותפים ועל מקלטיים ציבוריים, אשר לעתים אינם מתוחזקים ואינם נגישים, בפרט עבור אוכלוסייה המתקשה בניידות ובכללה בעלי מוגבלויות וקשישים. הדפוסים הללו אינם מתפלגים באופן שווה באוכלוסייה; כפי שנראֵה, הסיכוי להימצאות ממ"ד בדירת המגורים שלך, מושפע דרמטית ממעמדך החברתי־כלכלי ומהשאלה האם אתה יהודי או ערבי.

מסמך של מרכז אדוה, שפורסם בנובמבר 2023, הראה כי בדומה לתחומים אחרים, גם סוגיית המיגון בדירות המגורים אינה שוויונית. כך נמצא כי בשנת 2021, כ־60 אחוז ממשקי הבית משלושת העשירונים העליונים התגוררו בדירה עם ממ"ד, לעומת כ־30 אחוז בלבד ממשקי הבית בשלושת העשירונים התחתונים – פי שניים. הפערים האלה אינם אקראיים והם לא נובעים מנסיבות בלתי נמנעות, אלא הם תולדה של מדיניות ממשלתית; של החלטות תקציביות, תכנוניות ורגולטוריות שהתקבלו לאורך עשורים.

מקלטים ציבוריים – לא לערבים

המדיניות הממשלתית הנוגעת למיגון הוסדרה כבר בשנים הראשונות לאחר היווסדה של המדינה – בחוק ההתגוננות האזרחית, תשי"א–1951. בעקבותיו, הוקמו מקלטים ציבוריים רבים, על פי רוב בתקצוב משרד הביטחון ותוך שיתוף פעולה של הרשויות המקומיות – שהיו אחראיות על הקצאת קרקע ותחזוקת המקלטים. אולם, למרות שהמדינה נטלה על עצמה לספק מיגון לאזרחיה באותה תקופה, היא הותירה את האזרחים הערבים מחוץ למדיניות זו.

על פי דו"ח מבקר המדינה משנת 2018, לפני שנת 1990 הוקמו עשרה מקלטים בלבד ב־71 היישובים הערביים שנסקרו בדו"ח, לעומת אלפי מקלטים ביישובים יהודיים. הפער הזה לא צומצם עד היום. בין השנים 1991 ל־2010 הוקמו 18 מקלטים נוספים, ומקלט בודד נבנה בשפרעם לאחר מכן. סך הכול יש כיום 29 מקלטים ב־11 יישובים ערביים, כאשר בשלוש מן הרשויות קיים מקלט אחד בלבד. ב־60 רשויות אין כלל מקלטים.

רוצים לקבל את מיטב המאמרים והעדכונים שלנו?

אני מאשר/ת קבלת עדכונים ממגזין תלם לתיבת המייל שלי

שליחה

לצורך ההשוואה, מחקר שנערך על ידי הרשות לפיתוח כלכלי בחברה הערבית במשרד לשוויון חברתי העלה כי בתחילת מלחמת חרבות ברזל היו בכרמיאל, שבה מתגוררים כ־55 אלף תושבים, 126 מקלטים ציבוריים (מקלט לכל כ־440 איש), וביישוב הקהילתי הקטן מכמנים (532 אנשים), הסמוך אליה, יש שני מקלטים ציבוריים (אחד לכל 266). לעומת זאת, במועצה המקומית השכנה, דיר אל־אסד, שבה כ־14 אלף תושבים, יש מקלט ציבורי אחד בלבד, ובמועצה המקומית הסמוכה נחף, הגדולה במעט מדיר אל־אסד, אין מקלטים כלל.

כיום, חובת הקמת מקלטים ציבוריים מוטלת כולה על הרשויות המקומיות, ועל כן הן לכאורה הכתובת שאליה יש לבוא בטענות על היעדרם. "האחריות להקמת מיגון במרחב הציבורי היא של הרשויות המקומיות, והאחריות להקמת מיגון פרטי מוטלת על בעל הנכס", התבטא דובר צה"ל בתגובה לשאלה שהופנתה אליו במהלך המלחמה. אבל על רקע ההקשר הרחב יותר שבו פועלות הרשויות המקומיות הערביות, גלגול התקצוב עליהן באופן מלא, מותיר אותן בלא יכולת מעשית לספק מענה מיגון לתושביהן.

כדי להבין מדוע, יש להתבונן במצבן הכלכלי של הרשויות הללו. כ־84 אחוז מהרשויות הערביות ממוקמות באשכול סוציו־אקונומי 1-4 (לעומת כעשרה אחוזים בלבד מהרשויות היהודיות). בנוסף, רק 6.5 אחוזים מאזורי התעשייה בישראל, המשמשים כמקור ההכנסות המרכזי של רשויות מקומיות מארנונה, ממוקמים ביישובים ערביים. במציאות זאת, שבה מרבית הרשויות הערביות מרוכזות בניסיונותיהן "להחזיק את הראש מעל המים", הוצאה נוספת על הקמת מקלטים ציבוריים הופכת לבלתי אפשרית מבחינה מעשית.

נוסף על כך, השכונות הוותיקות ביישובים הערביים התפתחו כמעט ללא תכנון וללא השקעת משאבים מצד ממשלות ישראל. התוצאה של התנהלות זו היא צפיפות אדירה של מבני מגורים, כמעט ללא שטחי ציבור שבהם ניתן היה להקים מקלטים ציבוריים. בשורה התחתונה, כאשר המדינה אינה מספקת פתרון עבור מקלטים ציבוריים, הרשויות הערביות נותרות מופקרות לגורלן.

הפרטת המיגון לכוחות השוק

המצב במיגון הביתי אינו פחות עגום. בעקבות מלחמת המפרץ ב־1991, תוקנו תקנות "ההתגוננות האזרחית", המחייבות בניית מרחב מוגן בכל דירת מגורים – ממ"ד. תקנות אלו התייחסו רק לבנייה חדשה, ופגעו קשות במעמדות הסוציו־אקונומיים הנמוכים, שברוב המקרים ידם אינה משגת לקנות דירות חדשות. בתוך כך, הן גם העמיקו את הפערים בין החברה היהודית לחברה הערבית. למעשה, התקנות החדשות הפריטו את תחום המיגון ויצרו פערים עצומים בנגישות לממ"ד בין המעמדות השונים.

כמענה למיגון דירות שנבנו לפני שנות ה־90, פיתחה הממשלה בתחילת שנות ה־2000, מסגרת רגולטורית לחידוש המבנים הישנים המבוססת כולה על השוק הפרטי – מנגנונים המוכרים יותר כתמ"א 38 או פרויקטים של פינוי־בינוי (המבקשים לענות גם על מטרות נוספות מלבד מיגון). בבסיס מנגנונים אלה, עומד מודל כלכלי פשוט – מתן אחוזי בנייה משמעותיים ליזמים, המאפשרים בניית דירות חדשות למכירה, תמורת הקמת ממ"דים לדירות הישנות. כלומר, על מנת להוסיף מרחב מוגן בדירתם, יכולים בעלי דירות ישנות להשקיע על חשבונם בבניית ממ"ד, או לקוות לקחת חלק בפרויקט התחדשות עירונית (השם הכולל לתמ"א 38 ולפינוי־בינוי) שבמסגרתו יתווספו ממ"דים לדירות הבניין.

וכך, בעוד התייקרות מחירי הדירות הרחיקה קבוצות מוחלשות מהאפשרות לקנות דירות חדשות עם ממ"ד, שכן ממילא הן לא מחזיקות באמצעים למימון בנייה ישירה של ממ"ד בדירתן על חשבונן, תהליכי תכנון ובנייה להוספת ממ"דים במבנים ישנים מתקיימים רק באזורי ביקוש, שבהם קיימת "היתכנות כלכלית" ואפשרות להפקת רווח. כלומר, שהרווח ממכירת הדירות החדשות יעלה משמעותית על ההוצאה הנדרשת למיגון הדירות הישנות. ואולם, דווקא באזורי הפריפריה הסמוכים לקווי העימות, הזקוקים לכך יותר מכל, שיעור הפרויקטים הללו נמוך, שכן בשל מחירי הדירות הנמוכים – היזמים לא מפיקים מהם די רווח. על כן הם ממעטים ליזום אותם, והתושבים נותרים ללא מענה.

בנובמבר 2016 העריכה מחלקת המיגון בפיקוד העורף כי על בסיס המנגנונים הקיימים, פערי המיגון בישראל ייסגרו בתהליך ארוך טווח שיימשך כ־30 שנה. אולם, הממצאים בשטח מלמדים שתהליך זה עשוי להימשך הרבה מעבר לכך. בפועל, היעדרה של מדיניות ציבורית כוללת – הרואה במיגון חובה של המדינה כלפי אזרחיה שאינה תלויה בכדאיוּת כלכלית ובאינטרסים של כוחות השוק – פוגע באופן קשה דווקא באוכלוסיות המוחלשות ביותר. המלחמה מול איראן הבהירה שתושבי ישראל אינם יכולים להמתין לחסדי השוק, ושמדיניות ההפרטה של המיגון לכוחות השוק היא הרת אסון.

יישובים ערביים אינם מתחדשים

סוגיית ההיתכנות הכלכלית פוגעת אפוא בסיכויים לקדם התחדשות עירונית ביישובים היהודיים בפריפריה, אולם ליישובים הערביים המודל הכלכלי של תמ"א 38 או פינוי־בינוי אינו מתאים כלל.

המודל הקיים מתבסס על מספר הנחות יסוד: הדירות הישנות ממוקמות באזורים שבהם יש מכירה וקנייה של דירות בבניינים משותפים (כלומר שוק נדל"ן מודרני); הבנייה נעשית על ידי יזם; אחוזי הבנייה הנוספים הניתנים ליזם הם בגדר תמריץ כלכלי מספק להתנעת פרויקטים; וסביב מבנה המגורים יש די שטח פתוח המאפשר להכיל הן את הרחבתו והן את פיתוח התשתיות הנדרשות לקליטת האוכלוסייה הנוספת (חנייה, ביוב, דרכים).

אלא שליישובים הערביים יש מאפיינים שונים בתכלית. ראשית, היות שחלק גדול מהקרקעות הן פרטיות, הבנייה נעשית לרוב על ידי בעלי הקרקע ולא על ידי יזם חיצוני. שנית, שוק הנדל"ן מבוסס ברובו על הורשת קרקע ועל מגורים של בני משפחה אחת בבניין משותף, ופחות על מכירת דירות בשוק הפרטי. שני מאפיינים אלה הם האחראים לכך שאחוזי הבנייה אינם מהווים תמריץ כלכלי מספק לשם מיגון, היות שבעל הקרקע לא ימכור דירות חדשות ואין זה גם עיסוקו. לבסוף, במיוחד בשכונות הוותיקות ובגרעיני הכפרים ההיסטוריים – היכן שהוספת המיגון הכי נדרשת – אין די קרקע פנויה לשאת תוספת אוכלוסייה כפי שהמודל מציע. התוצאה היא שבמשך שני העשורים שעברו מאז החלו להתבצע תוכניות ההתחדשות העירונית על בסיס החקיקה של תמ"א 38, לא אושרה ולוּ תוכנית אחת כזאת ביישוב ערבי(!). ההשלכות של הפקרת המיגון לכוחות השוק מתגלות, בהקשר של החברה הערבית, כהרסניות ממש אפוא.

ממחקר של "סיכוי־אופוק" ומרכז הגר בנושא התחדשות מבנֵי מגורים ביישובים ערביים, עלה כי המאפיינים השונים של היישובים הערביים מצריכים מודל חדש של התחדשות עירונית, שיעמיד אלטרנטיבה ליחסי יזם־בעלי דירות בבניין משותף, אחרי שהשתרשו כַּאפשרות היחידה. בשונה מהמקובל בישובים יהודיים, המחקר מציע להתייחס לבעלי הקרקעות ביישובים הערביים כיזמים שיוצעו להם תמריצים כלכליים שונים, הרלוונטיים לצורכיהם־שלהם. כפי שהוזכר לעיל, אחוזי בנייה אינם מהווים תמריץ, אולם סל תמריצים מגוון יוכל לתת מענה על אי התאמה זו. למשל: מתן אפשרות לחזית מסחרית בקומה הראשונה; השכרת הקומה הראשונה לרשות המקומית עבור שימוש ציבורי (מעון יום, טיפת חלב וכדומה); הפחתה באגרות בנייה ופיתוח; כניסה להליך הסדרה מזורז וניקוי קנסות עבר; ועוד. המחקר מוסיף ומפרט כיצד תמריצים מותאמים לתושבים עשויים להפוך אותם לשותפים פעילים בתכנון, ולחבר בין צורכי המיגון הפרטיים לבין חזון הפיתוח הציבורי של הרשות.

היכן האפליה וההפקרה בשיאה

קבוצת האוכלוסייה המוחלשת ביותר במדינה, שבהתאם סובלת באופן חמור במיוחד מהיעדר מיגון, היא תושבי היישובים הערביים־בדואיים בנגב, בהם הכפרים הלא־מוכּרים. המדינה מונעת באופן אקטיבי מכ־100,000 אזרחים בישראל, תושבי הכפרים הלא־מוכרים הללו, בניית מיגון תקני בקרבת מגוריהם, בטענה שאמצעי מיגון ישמשו כתשתית לבניית קבע. במערכה האחרונה מול איראן, היעדר המיגון הקיצוני הביא עשרות משפחות מהחברה הערבית־בדואית לעבור לגור תחת מחלפים וגשרים במשך ימים ארוכים במרחק קילומטרים מהבית. הם התקשו בימים אלה אף להשיג מזון, שכן היו רחוקים משירותי מסחר ומבתיהם.

הכפרים הלא מוכרים כשמם כן הם – אינם מוכרים על ידי מוסדות המדינה, אינם מופיעים על שום מפה רשמית של המדינה, ואינם זכאים לשירותים כלשהם מהמדינה. עם זאת, עבודה ארוכת־שנים של ארגוני חברה אזרחית הביאה להקמתם של "מרכזי שירותים ציבוריים" מכוח החוק. מרכזים אלה הם מתחמים מוגדרים בשטח הכפרים, שהוקמו על מנת לספק להם שירותי ציבור בסיסיים – חינוך, בריאות, רווחה, דת וביטחון. בפועל, ישנם מרכזי שירותים בעשרה כפרים בלבד מתוך 35 כפרים לא־מוכרים, וברובם פועלים שירותי חינוך בלבד (בחלקם גם יש מרפאות).

מעבר לקושי הביורוקרטי להקים ממ"דים או להציב מיגוניות בכפרים עצמם – המדינה מערימה קשיים גם על הניסיונות לספק מיגון באותם מרכזי שירותים, על אף שלומדים בהם אלפי תלמידים מדי יום. מתן האפשרות למגן את בתי הספר במרכזים האלה מתבקש ואף קיבל אישור בצו מיוחד של משרד הפנים בספטמבר 2024, בעקבות לחץ שהפעילה עמותת סיכוי־אופוק על מינהל תכנון ומשרד הפנים. עם זאת, משרד החינוך מתנער מאחריותו לעשות כן ומסרב לתקצב הקמה של המקלטים – והתושבים נותרו ללא מענה עד היום.

המתקפה האחרונה מאיראן הוכיחה שוב כי ירי טילים על ישראל מאיים על כלל תושבי המדינה, ואינו מבחין בין יהודים לערבים. כמי שאחראית על חיי אזרחיה, על המדינה מוטלת החובה לזהות שהשוק הפרטי אינו מסוגל להסדיר את מיגון תושבי ישראל. האפליה הממוסדת הישירה כלפי האוכלוסייה הערבית מוסיפה חטא על פשע, ויוצרת מצב בלתי נסבל של הפקרת חיי אדם.

השבועות האחרונים הוכיחו מעבר לכל ספק כי על מנת להבטיח מיגון הולם ושוויוני לכלל תושבי ישראל, נדרשת מדיניות ציבורית כוללת, שתבשר השקעה מדינתית ישירה במיגון וכן התאמה של הרגולציה התכנונית כך שתתאים למאפייני היישובים הערביים. כמו כן, על משרדי הממשלה השונים להבין כי יש להפריד בין הסדרה ותהליכים שבשגרה לבין יצירת פתרונות מיגון לשעת חירום, שהם דיני נפשות לכל דבר. זו חובתה של המדינה כלפי כל אזרחיה.

על ד"ר חלי הירש

רכזת תחום מיגון והתחדשות עירונית בעמותת "סיכוי־אופוק", הפועלת לקידום חברה שוויונית ומשותפת בין האזרחים הערבים והיהודים במדינה.

על ירון הופמן־דישון

חוקר במרכז אדוה, מכון מחקר חברתי־כלכלי לקידום שוויון וצדק חברתי.