למה לפטר את היועמ"שית אם אפשר לפרק את מוסד היועץ

לאורך השנים עלו הצעות שונות בדבר פיצול תפקיד היועץ המשפטי לממשלה וחלוקת סמכויותיו מחדש. על אף שהנושא נדון במשך עשרות שנים, וזכה לתמיכה של חלק מהמשפטנים – אין אחדות דעים ביחס למהותה של הרפורמה. מרבית ההצעות שעלו בעבר התמקדו בפיצול התביעה הכללית (בהכללה: החלטות הנוגעות להליכים פליליים, מליווי חקירות ועד להגשת כתבי אישום וניהול ההליך הפלילי, לרבות נגד אנשי ציבור) מיֵתר תפקידי הייעוץ המשפטי לממשלה (ייעוץ משפטי שוטף למשרדי הממשלה, ליווי חקיקה ממשלתית, ייצוג הממשלה וגופיה בהליכים שאינם פליליים ועוד). אך ההצעות נבדלות זו מזו בהיקפן, וכפועל יוצא בהשלכותיהן – החל מפיצול נקודתי של סמכות החקירה והעמדה לדין של נבחרי ציבור והעברתה לגורם אחר, ועד למהפכה שלמה ולחיסול מוסד היועץ המשפטי לממשלה, במסווה של פיצול.

בימים אלו מונחות לפתחה של הכנסת לא פחות מתשע הצעות חוק שבמסגרתן מוצע פיצול סמכויות הייעוץ המשפטי לממשלה. בסוף אוקטובר הובאו ההצעות לדיון מוקדם במליאת הכנסת ואושרו בקריאה טרומית. משם, הועברו לדיון בפני ועדת החוקה, חוק ומשפט, שבראשה עומד ח"כ שמחה רוטמן, לשם גיבוש הצעת חוק מאוחדת אחת.

ניתן לחלק את ההצעות האלה לשלושה סוגים: הסוג הראשון, שמציע את הפיצול המצומצם ביותר, מבקש להסמיך לפתוח בחקירה או להעמיד לדין נבחרי ציבור את פרקליט המדינה, או בעל תפקיד אחר שיומנה לצורך זה, במקום את היועץ המשפטי לממשלה. הסוג השני מבקש להפריד בין סמכויות היועץ בתחום הפלילי לבין שאר סמכויותיו, באמצעות מינוי תובע כללי נפרד והקמת תביעה כללית חדשה שתחליף את הגורמים בפרקליטות המטפלים בנושאים אלו כיום. הסוג השלישי, שכולל רק את הצעתו של ח"כ רוטמן, מבקש לא רק לפצל את תפקיד היועץ המשפטי לממשלה לשלושה בעלי תפקידים נפרדים, אלא למעשה לרוקן תפקיד זה מכל תוכן.

במסגרת הדיון הראשון שהתקיים בוועדה, הבהיר ח"כ רוטמן כי ההצעה שלו תשמש בסיס לדיונים בוועדה. אם הצעת החוק שלו אכן תעבור, היא למעשה תסלול את הדרך לכל שאר רכיבי ההפיכה המשטרית, לשחיתות ולרמיסת זכויות הפרט.

המבנה הנוכחי של מוסד היועץ המשפטי לממשלה התגבש מראשית ימיה של המדינה, על בסיס ועדות מקצועיות, ועם זאת אין חולק שניתן לשנותו ולשפר אותו. יתרה מכך, לאורך השנים נמצאו לרעיון הפיצול תומכים רבים (לרבות משפטנים מהשורה הראשונה), גם אם במגבלות ובתנאים מסוימים. אלא שלא דומה הדבר לניסיון לקדם את הצעות החוק הנוכחיות, על רקע מכלול הניסיונות של הממשלה לרסק את מערכת המשפט.

50 גוונים של פיצול

מוסד היועץ המשפטי לממשלה בישראל הוא אחד מהמוסדות החשובים והמרכזיים ביותר בהגנה על הציבור מהחלטות בלתי חוקיות של השלטון. ככלל, נהוג להתייחס לחמישה תפקידים (או כובעים) מרכזיים שממלא היועץ המשפטי לממשלה: אכיפת החוק הפלילי, כראש התביעה הכללית; ייצוג המדינה בערכאות בכל ההליכים שאינם פליליים; ייעוץ משפטי לממשלה ולרשויות ממלכתיות אחרות; ייעוץ וסיוע לממשלה, ולשר המשפטים בפרט, בהליכי חקיקה; וייצוג האינטרס הציבורי ושמירה על קיום החוק.

רוצים לקבל את מיטב המאמרים והעדכונים שלנו?

אני מאשר/ת קבלת עדכונים ממגזין תלם לתיבת המייל שלי

שליחה

ניתן לזהות מספר טיעונים מרכזיים עליהם נשענים תומכי הפיצול: ריכוז הסמכויות העצום במוסד זה, שלמעשה מופקד גם על הייעוץ השוטף לממשלה, גם על ליווי הליכי החקיקה וגם על ייצוג המדינה בהליכים משפטיים בבתי משפט; וכן, ניגודי העניינים האינהרנטיים הנובעים מהשילוב בין סמכותו כתובע הראשי לבין תפקידו כמייעץ לממשלה ולשריה. נסביר: עבודת היועץ המשפטי לממשלה מחייבת עבודה צמודה עם שרי הממשלה ויצירת יחסי אמון עמם, כחלק מהליך הייעוץ ועל מנת לסייע להם בהגשמת מדיניותם. במקביל, כראש התביעה הכללית, עליו לקבל החלטות על חקירה והעמדה לדין של מי שחשודים שביצעו עבירות פליליות, לרבות אותם שרים ונבחרי ציבור. לטענת המצדדים בפיצול, סתירה זו יוצרת ניגוד עניינים מובנה.

התומכים בפיצול גם טוענים למתח הנוצר בין ייצוג רשויות המדינה לבין ייצוג האינטרס הציבורי. כך, למשל, בהליכים פליליים נדרש התובע לייצג את אינטרס הציבור הכללי באכיפת חוק, מה שלא תמיד תואם את עמדת הממשלה (למשל, כיום יש התנגשות בין הרצון של השר לביטחון לאומי לאפשר למשטרה יד חופשית יותר באכיפת עבירות הסתה, ואילו היועצת המשפטית לממשלה סבורה כי האינטרס הציבורי הוא שעבירות אלו ימשיכו להיחקר אך ורק באישור הפרקליטות, כדי למנוע יד קלה מדי ורדיפת מתנגדי הממשלה, כמו גם אכיפה בררנית נגדם).

טיעונים נוספים של המצדדים בפיצול התמקדו בעומס העבודה האדיר המוטל על היועץ נוכח ריבוי התפקידים, המוביל בתורו לחוסר יעילות; העמימות הקיימת כיום בין סמכות פרקליט המדינה לבין סמכויות היועץ המשפטי לממשלה; חוסר בקיאות מספקת של היועץ המשפטי לממשלה בדין הפלילי, שכן לאורך השנים מונו יועצים משפטיים שלא הגיעו בהכרח מרקע פלילי (כמו, למשל, מני מזוז או גלי בהרב־מיארה); וחשש מפוליטיזציה של קבלת ההחלטות בתחום הפלילי, כאשר היועץ המשפטי לממשלה מונה על ידי הממשלה המכהנת.

מנגד, מתנגדי הפיצול התמקדו בכך שמדובר בניסיון להחליש את מוסד היועץ המשפטי לממשלה, שכן כוחו של המוסד נובע משילוב הסמכויות ואילו הפיצול יביא להחלשת שתי המערכות, יפגע ביכולת לאפשר פיקוח שוטף על קיום החוק ויפגע בשלטון החוק. כך, למשל, כשהיועץ המשפטי לממשלה מעלה קשיים בדבר החלטה מסוימת או אפילו קובע שלא ניתן לקדמהּ מבחינה חוקית – זו העמדה שמוצגת כיום בפני בית המשפט.

עוד טוענים המתנגדים כי הפיצול יוביל לפוליטיזציה של תפקיד היועץ המשפטי לממשלה – כאשר צמצום תפקידו ל"ייעוץ" לממשלה בלבד, יביא למינוי אדם שישמש כחותמת גומי ויתפקד כעורך דין פרטי של הממשלה; למאבקי כוח ולחיכוכים פנימיים בין בעלי התפקידים השונים, כל אימת שיתעוררו ביניהם חילוקי דעות, למשל על פרשנות הדין; ולפגיעה בראייה המערכתית הכוללת של היועץ כיום.

תקציר הפרקים הקודמים

הצעות בדבר פיצול סמכויות היועץ המשפטי לממשלה נדונו עוד ב־1998, בפני "הוועדה הציבורית לבחינת דרכי המינוי של היועץ המשפטי לממשלה ונושאים הקשורים לכהונתו" (ועדת שמגר). בוועדה זו כיהנו מלבד השופט מאיר שמגר, שהיה נשיא בית המשפט העליון בדימוס, גם פרופסור רות גביזון, פרופסור דוד ליבאי, עו"ד משה נסים ועו"ד חיים צדוק. בפני הוועדה הועלו הצעות שונות כיצד להפריד בין תפקידיו של היועץ המשפטי לממשלה בתחום הייעוץ והטיפול במשפט האזרחי והמינהלי, לבין תפקידיו בתחום הפלילי. הוועדה דחתה הצעות אלו – הן הצעה לפיצול מלא של המשרה לשני תפקידים שונים והן הצעה לפיצול מוגבל יותר, שיעביר חלק מסמכויות היועץ המשפטי לממשלה בתחום הפלילי לפרקליט המדינה.

מסקנות הוועדה, שנשענו בעיקר על החשש שהפיצול יביא לפגיעה במעמדו של היועץ המשפטי לממשלה, הובאו בפני הממשלה ה־28 בראשות אהוד ברק (1999–2001), אך לא אומצו על ידה באופן מלא. הממשלה הנחתה את שר המשפטים דאז, יוסי ביילין, להכין הצעת חוק בהמשך לאמור בדו"ח בנוגע למינויָם של היועץ המשפטי לממשלה ושל פרקליט המדינה ולכהונתם, אלא שהחקיקה לא הבשילה. מנגד, חלק מהמלצות הוועדה עוגנו בהחלטת ממשלה, ולמעשה, הליך המינוי של היועץ המשפטי לממשלה כיום, באמצעות ועדה מייעצת שבראשה שופט עליון בדימוס (ועדת גרוניס), כמו גם העילות להפסקת כהונת היועץ המשפטי לממשלה – נסמכות על המלצות ועדת שמגר.

מאז ועד היום נושא הפיצול לא נבחן או נדון באופן סדור בפני ועדה ציבורית או בין־משרדית, אך העובדה שתפקיד היועץ המשפטי לממשלה וסמכויותיו לא הוסדר בחוק הובילה להמשך העיסוק בנושא, בעיקר במסגרת הצעות חוק פרטיות. אולם ניכר שרוב הגורמים שביקשו להביא לפיצול המוסד היועץ המשפטי לממשלה היו מעוניינים בדיוק בתוצאה שממנה חששו מתנגדי הפיצול – החלשת המוסד. לפיכך נזנחו בהדרגה הניסיונות ליצור במסגרת הצעות החוק הפרטיות מנגנונים מאזנים. מעידה על כך גם הבחירה לקדם את העניין בהצעות חוק פרטיות, שבשונה מהצעות חוק ממשלתיות, אינן מחויבות בביקורת של גורמי המקצוע ואינן כוללות עבודת מטה מקצועית או אחרת.

ניסיון משמעותי נוסף להביא לפיצול המוסד נעשה בתקופתו של פרופ' דניאל פרידמן כשר המשפטים בממשלת אולמרט (2006–2009). באוגוסט 2008 פורסם להערות ציבור תזכיר חוק היועץ המשפטי לממשלה והתובע הכללי, ובמסגרתו הוצע להפריד בין תפקיד היועץ המשפטי לממשלה לבין תפקיד התובע הכללי, כך שהאחרון לא יהיה כפוף לראשון, לצד ביטול תפקיד פרקליט המדינה. ההצעה לא קודמה.

בשנת 2015 עלה נושא הפיצול פעם נוספת לדיון ציבורי, וזאת בעקבות דבריה של שרת המשפטים דאז, איילת שקד, כי היא שוקלת לפעול בנושא, במסגרת מכתבהּ ליו"ר הוועדה המקצועית־ציבורית לאיתור מועמדים למשרת היועץ המשפטי לממשלה (ועדת גרוניס). אלא שלפי פרסומים שונים, מי שסיכל את המהלך אותה עת היה ראש הממשלה, בנימין נתניהו, "בשל הסיכון שהוא יפגע ביכולתו של היועץ למלא את תפקידו".

ב־2021, בתקופת "ממשלת השינוי", נכלל בהסכם הקואליציוני בין סיעת יש עתיד לבין סיעת תקווה חדשה (בראשות גדעון סער) סעיף ולפיו הצדדים מסכימים שיש לפצל את תפקיד היועץ המשפטי לממשלה וכי שר המשפטים סער יביא הצעה בעניין לאישור הממשלה. טיב ואופן הפיצול לא הובהר. סער קיים ישיבות רבות בנושא פיצול התפקיד. לבסוף, גיבש מודל ולפיו בכל הנוגע לכתבי אישום נגד ראש הממשלה וחברי ממשלה, פרקליט המדינה יקבל את הסמכויות הנתונות כיום בידי היועץ המשפטי לממשלה, אך בשלב אישור הפתיחה בחקירה ובשלב של ההחלטה על הגשת כתב אישום, ייאלץ לקבל אישור של מעין "טריבונל" מיוחד שיורכב משלושה: שופט עליון בדימוס שימנה נשיא בית המשפט העליון; יועץ משפטי לממשלה לשעבר שימונה בידי שר המשפטים; וסנגור פרטי שימונה על ידי הסנגורית הארצית הראשית. מודל זה, שדומה לסוג הראשון של הצעות החוק, המוזכר למעלה, נועד למנוע את "ניגוד העניינים" האמור, המצוי לכאורה בכך שהיועץ המשפטי לממשלה הוא זה שנותן ייעוץ משפטי לממשלה ומנגד גם זה שעומד בראש התביעה נגדם במקרים רלוונטיים. בשל נפילת "ממשלת השינוי", ההצעה לא הבשילה לידי חקיקה.

אז למה (לא) עכשיו?

הדיון בפיצול מוסד היועץ המשפטי לממשלה בעת הזו מעלה בעייתיות מיוחדת על רקע מכלול הנסיבות. כל שינוי בסמכויות היועץ המשפטי לממשלה הוא שינוי משטרי שהשלכותיו מרחיקות לכת. לכן הוא חייב להיעשות "מאחורי מסך הבערות" כדברי ההוגה ג'ון רולס, כלומר – מתוך הסתכלות על האינטרס הציבורי הכללי וארוך הטווח, ולא על אינטרסים פוליטיים צרים ואקטואליים. בעיתוי הנוכחי אין אפשרות לכך.

לא ניתן לנתק את הצעות החוק שנדונות כעת משלל הניסיונות של הקואליציה הנוכחית לפגוע במערך הייעוץ המשפטי לממשלה ולהחלישו. מדובר בשני נתיבים מקבילים להשיג את אותה מטרה פסולה. גם לא ניתן לנתק את הצעות החוק מהניסיונות הנמשכים להדיח את היועצת המשפטית לממשלה, הממלאת תפקיד מרכזי בהליך הפלילי התלוי ועומד בעניינו של ראש הממשלה בנימין נתניהו (ובחקירות פליליות נוספות נגד חברי ממשלה וחברי כנסת), ושבולמת יזומות להחלשת מערכת המשפט, לפגיעה בעצמאות המשטרה ולפגיעה בשוויון ובשלטון החוק.

בתסריט שבו הצעת החוק של ח"כ רוטמן תתקבל, הרי שאפילו אם גלי בהרב־מיארה תיוותר היועצת המשפטית לממשלה, הממשלה תוכל להתעלם ממנה ומחוות דעתה המשפטיות, ולהעסיק עורכי דין פרטיים לייצוגהּ בערכאות. על רקע כל אלו, אפילו שר המשפטים לשעבר, פרופ' דניאל פרידמן, מהתומכים הבולטים של יוזמת הפיצול – מתנגד לתחולה מיידית של המהלך בעת הזו.

יתרה מזאת, עולה חשש כי קידום ההצעות עומד בסתירה להסדר ניגוד העניינים של ראש הממשלה נתניהו. במסגרת ההסדר, נקבע כזכור כי על נתניהו "להימנע ממעורבות בהליכי החקיקה הממשלתיים העלולים להשפיע על ההליך הפלילי בעניינך או על תוצאותיו"; משכך, נראה כי ראש הממשלה מנוע ממעורבות בהליך החקיקה – הן באופן ישיר (למשל באמצעות הצבעה על ההצעות) הן באופן עקיף (למשל באמצעות דחיפת הצעה זו מאחורי הקלעים).

ניגוד עניינים זה יכול להיות רלוונטי גם לשרים נוספים שנחקרים בימים אלו, ואף עלול לחול על הממשלה בכללה כמי שפועלת כ"זרועו הארוכה" של ראש הממשלה, בפרט אם לוקחים בחשבון את העובדה שעיקר ההצעות ממוקדות בסמכות היועץ המשפטי לממשלה לניהול הליכים פליליים, וחלקן אף ממוקדות באופן פרטני בניהול הליכים פליליים נגד נבחרי ציבור. נסיבות אלו יכולות אף להעיד כי בבסיס הצעות החוק עומדים שיקולים זרים ופרסונליים שמהותם היא ניסיון להתערב בהליך פלילי תלוי ועומד.

הדרך היחידה לאיין את החשש הוא לקבוע כי כל שינוי בתפקיד היועץ המשפטי לממשלה או פרקליט המדינה יתבצע רק בעוד תקופה משמעותית, של שנתיים לפחות, כדי שלא יושפע מזהות נושאי המשרה הנוכחיים, או מהרצון להדיחם, ולחלופין לא ישפיע על חקירות או על תיקים פליליים תלויים ועומדים. אולם, ההצעות מבקשות להחיל את השינוי באופן מיידי, או לכל המאוחר בתוך חודשים ספורים, באופן המחזק את החשש לתכלית פסולה ופרסונלית.

כיצד כן לחוקק

אז איך כן צריך להתנהל הליך חקיקה בנושא כה יסודי וכה מורכב? אם לוקחים בחשבון את מורכבות המהלך ואת העובדה שתפקיד היועץ המשפטי לממשלה מוסדר במאות דברי חקיקה שונים, כמו גם את חשיבות תפקיד היועץ המשפטי, אזי כל רפורמה בנושא דורשת, ראשית, בדיקה מקדימה, מקצועית ופרטנית של אופן הפיצול. למעשה, זו היתה נקודת המוצא של מרבית המשפטנים שהביעו תמיכה בפיצול כלשהו, כמו ד"ר איתן לבונטין או פרופ' גד ברזילי. אבל לא זו בלבד שהצעות החוק הנוכחיות מתעלמות מצורך זה, אלא הן נוהגות, כאמור, להפך בדיוק: הן לא מציינות שהתקיימה בדיקה, לא מפרטות אלו תיקוני חקיקה נדרשים, או איך יעשה הפיצול בפועל.

זאת ועוד, נוכח החשש כי יהיה בפיצול כדי להחליש הן את מוסד היועץ המשפטי לממשלה הן את התביעה הכללית, משפטנים רבים עמדו על הצורך בנקיטה בצעדים מאזנים שיוכלו למנוע חששות אלו. ביניהם: הכפפת התובע הכללי לעמדת היועץ המשפטי לממשלה בנושאי פרשנות הדין, הבטחת הליך מינוי ממלכתי, מקצועי וא־פוליטי של בעלי התפקידים או הבטחת העצמאות ושיקול הדעת שלהם. אלא שבהצעות החוק הנוכחיות לא נכללים כלל צעדים מאזנים.

כדוגמה לכך אפשר להביא את אופן מינוי בעלי התפקידים בהצעות החוק החדשות. פרופ' אמנון רובינשטיין ז"ל, שתמך בפיצול תפקיד היועץ המשפטי לממשלה (וזכורה אמירתו שהיועץ המשפטי לממשלה "דומה ללואי ה־14, מכיוון שאין שום מגבלה על סמכותו"), התנה את פיצול הסמכויות בכך "שהתובע הכללי ייהנה ממעמד של שופט, שהממשלה והפוליטיקאים לא יוכלו לגעת בו, לקצר את כהונתו או להוריד מדרגתו, וששמו יוצע על ידי ועדה עצמאית. בכך אני מבטיח את אי־התלות שלו".

אולם, לפי נוסח הצעות החוק עולה חשש שבעלי התפקידים יהפכו דה־פקטו למשרות אמון, אולי אפילו דה־יורה. לפי הצעת החוק של ח"כ רוטמן, למשל, שלושת בעלי התפקידים ימונו בהליך פוליטי: היועץ המשפטי לממשלה על ידי הממשלה, לפי הצעת ראש הממשלה ושר המשפטים; התובע הכללי ימונה על ידי שר המשפטים, באישור ועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת (שגם היא פוליטית ונשלטת על ידי הקואליציה); ומייצג המדינה בערכאות ימונה על ידי שר המשפטים.

הנה כי כן, קידום החקיקה בעת הזו ללא בחינה מקדימה, ללא עבודת מטה, ללא התייחסות לצעדים מאזנים ומבלי ליצור הסדר שלם ומאוזן, עלולה להוביל בוודאות קרובה לפגם בהליך החקיקה. בנוסף, היא יוצרת ספק מהותי בדבר מטרת החקיקה בעת הזאת דווקא, ומדגישים את הקשיים בדבר השיקולים העומדים בבסיסהּ. נחשף כך שאין כוונה אמיתית לרפורמה "בונה" או לשיפור הייעוץ המשפטי לממשלה, אלא ניסיון להחליש את מוסד היועץ המשפטי לממשלה, להשפיע על ההליך הפלילי בעניינו של ראש הממשלה ולהחדיר שיקולים פוליטיים למערכת אכיפת החוק.

פיצול או חיסול?

מבין כל הצעות החוק הפרטיות בולטת, כאמור, במיוחד הצעת החוק של רוטמן. הצעה זו היא הרֵחבה ומרחיקת הלכת ביותר, ולפי מה שנאמר בדיון הראשון בוועדת החוקה, חוק ומשפט – היא זו שהקואליציה תבקש לקדם. במסגרת הצעת החוק הזאת, מוצע למעשה לבטל את כל אותן אבני יסוד שעליהן מושתת הייעוץ המשפטי לממשלה:

א. היעדר הסְדרה של הליך מינוי עצמאי לשלושת בעלי התפקידים שמגדירה הצעת החוק, וכתוצאה מכך, פתיחת פתח למינויים פוליטיים ולהדחות פוליטיות.

ב. ביטול עצמאות היועץ המשפטי לממשלה ומעמדו כמייצג המדינה בערכאות, על ידי הכפפתו במפורש לשר המשפטים ולפיקוחו, באופן שיכול להוביל להתערבות גם בחוות דעת מהותיות ובאופן גיבוש העמדה המקצועית (למשל, הגבלת היכולת לפנות לגופים שונים בתוך הממשלה או לקיים שולחנות עגולים עם האקדמיה וארגוני חברה אזרחית).

ג. ביטול מעמדה המחייב של חוות הדעת של היועץ המשפטי לממשלה: הצעת החוק קובעת שחוות דעת תהיה מחייבת רק אם הממשלה תאשר אותה, כך שאם עמדת היועץ אינה לרוחה – היא רשאית להתעלם ממנה.

ד. ניתוק הקשר בין הייעוץ המשפטי לייצוג המשפטי, כך שלמעשה תוכל להיות מוצגת בפני בג"ץ עמדה שונה לחלוטין מעמדתו של היועץ המשפטי לממשלה, כפי שהוצגה לממשלה בעת גיבוש ההחלטה.

ה. ביטול הכפיפות של התביעה הכללית ושל ייצוג המדינה בערכאות ליועץ המשפטי לממשלה, כך שלכל גורם יכולה להיות עמדה שונה, תוך פגיעה בַוודאות המשפטית שיש לאזרח.

ו. מתן סמכות לממשלה או לשר המשפטים להורות על ייצוג פרטי, ללא כל מגבלה או דרישה לאישור, באופן שלמעשה יפריט את הייצוג בערכאות של המדינה, ויבטל את מה שיישאר מייצוג משפטי עצמאי שמחויב לאינטרס הציבור.

הוראות אלו מלמדות שאין מדובר בפיצול כלל. הצעת החוק למעשה מבטלת את המאפיינים היסודיים העומדים בבסיס מערך הייעוץ המשפטי לממשלה, וכפועל יוצא, מערערת את שלטון החוק ואת האפשרות להגביל דה־פקטו את פעילות הממשלה. לכן אין מדובר בהצעת חוק לפיצול בלבד, זו הצעת חוק פיצול–חיסול, שמובילה לְממשלה ללא הגבלה וללא בלמים שנמצאת מעל החוק.

יתר על כן, הצעת החוק של רוטמן מחמירה יותר גם מכל הצעה אחרת שנבחנה בעבר, לרבות הצעת החוק של פרופ' דניאל פרידמן, עליה היא מבוססת במידה רבה, ומעוררת קשיים רבים בפני עצמה. ראשית, הצעת החוק של רוטמן מציעה לפצל את מוסד היועץ המשפטי לממשלה לשלושה תפקידים שונים, להבדיל משניים אצל פרידמן, מה שיחליש עוד יותר את המוסדות שייווצרו כתוצאה ממנה ויגדיל את הפתח לחילוקי דעות ביניהם, אי־התאמות ובלגן, שישרתו בבירור את מי שמבקש להשתחרר ממגבלות משפטיות.

הצעת החוק אף מציעה להשמיט את האיזונים המסוימים שעוד נכללו במסגרת הצעת החוק של פרידמן. כך, למשל, בעוד שבהצעת החוק של פרידמן הוצע למנות את התובע הכללי מתוך מועמדים שעליהם המליצה ועדה ציבורית בראשות שופט בדימוס – לא נכלל הליך דומה בהצעתו של רוטמן. בנוסף, בהצעתו של פרידמן הוצע להכפיף את היועץ המשפטי לממשלה ל"פיקוחו המינהלי" של שר המשפטים, ואילו בהצעתו של רוטמן המילה "מינהלי" נשמטה, והפיקוח לא הוגבל, באופן שמאפשר לשר המשפטים להתערב גם בעמדות משפטיות מהותיות. ואולי הדוגמה הבולטת ביותר – בהצעת החוק של פרידמן תוארו הכללים החלים על הייעוץ המשפטי כמי שנועד לסייע לממשלה "[…] ככל יכולתו בהגשמת מדיניותה ויעדיה, כפי שנקבעו על ידה מזמן לזמן, ויצביע בפניה על החלופות האפשריות מבחינה משפטית להגשמת, והכל במסגרת הדין ותוך הקפדה על שמירתו". בהצעת החוק של רוטמן נשמטה החובה לסייע לממשלה בגבולות הדין ולהקפיד על שמירתו, ונשארנו עם יס־מן שמטרתו לסייע לממשלה בכל מחיר.

הפרקטיקה הזו, שבמסגרתה ח"כ רוטמן מפְנה להצעות פיצול שעלו מ"המחנה הליברלי" במטרה לתמוך במהלך לחיסול מוסד היועץ המשפטי לממשלה, אינה מסתכמת בהשוואה הלא־מדויקת שהוא עורך בין הצעתו להצעת החוק של דניאל פרידמן. גם כאשר הציג את הצעת החוק שלו במליאת הכנסת, ציטט רוטמן את ההיסטוריון פרופ׳ שלמה אבינרי שבשני מאמרים שפורסמו בהארץ (ב־2009 וב־2021) טען בזכות פיצול התפקיד לשניים – יועץ משפטי ותובע כללי. אולם רוטמן עשה זאת באופן סלקטיבי בלי לציין שאבינרי סבר שפיצול התפקיד ״חייב להיעשות תוך שמירה על עצמאותם: למשל, על ידי כך שמינויָם יהיה דומה לתהליך המינוי של שופטים, וכי הרחקתם מתפקידם לא תהיה נתונה בלעדית להכרעת ממשלה״.

מה ההשלכות?

אין להמעיט בחשיבות השינויים המוצעים כעת בהקשר של שלטון החוק, המאבק בשחיתות וזכויות הפרט. הרשות המבצעת מקבלת מדי יום מאות החלטות בנושאים רבים ומגוונים, כגון החלטות לשלילת חירות, פגיעה בקניין, חינוך, בריאות, מעמד, מינויים, רישיונות, החלטות ועדות התכנון, בקשות לפטור ממס, החלטות ועדות מכרזים והתקשרויות ועוד. מרבית ההחלטות אינן מתקבלות בידיעת הציבור, וגם אם כן, רובן אינו מגיע לדיון בפני בית המשפט. הבלם הראשון שיש בו כדי לרסן החלטות אלו ולבקרן, על בסיס יומיומי ממש, הוא מערך הייעוץ המשפטי.

ואולם, הצעת החוק של רוטמן מרוקנת מתוכן את מוסד הייעוץ המשפטי לממשלה, באופן שמשליך ישירות גם על מכלול מערך הייעוץ המשפטי במשרדי הממשלה השונים ובגופים ממלכתיים נוספים. ייעוץ משפטי עצמאי, אפקטיבי ובלתי תלוי הוא מנגנון מרכזי במערכת האיזונים והבלמים מול הכוח השלטוני של הרשות המבצעת. הצעת החוק מבקשת לבטל מנגנון זה, ולהקנות לממשלה כוח וסמכות ללא הגבלה וללא בלמים, באופן שיוביל לפגיעה באינטרס הציבורי, לפגיעה ביכולת לשמור על שלטון החוק ובהגנה על זכויות האדם.

גם טוהר הבחירות הקרובות יושפע מהמהלך. הייעוץ המשפטי לממשלה הוא, במקרים רבים, הגורם הראשון והעיקרי שמוודא באופן יום־יומי כי גורמים פוליטיים לא ישחקו עם דיני הבחירות תוך כדי הבחירות, שתעמולת בחירות תתבצע בהתאם לכללים, שאין שימוש פסול במשאבי המשרד כדי להקנות יתרון לא הוגן בהשפעה על הבוחרים, שלא מתקבלות החלטות דרמטיות כדוגמת חלוקת תקציבים וכספיים בסמוך לבחירות ועוד. ריקונו מתוכן של מערך היעוץ המשפטי יחליש בצורה דרמטית את הבקרה הזאת, וזאת גם סיבה טובה להימנע מקידום הצעות החוק בשנת הבחירות.

חשיבות מוסד היועץ המשפטי לממשלה אף מתגברת בשל מאפייניה הנוספים של השיטה הפרלמנטרית הנהוגה בישראל ולפיה הממשלה "שולטת" בכנסת הלכה למעשה, כך שהאפקטיביות של הפרדת הרשויות והיכולת להגביל או לפקח על פעילות הממשלה באמצעות הכנסת מתבטלות, לצד היעדרם של מנגנונים מבניים אחרים המגבילים את כוחו של הרוב הפוליטי.

קידום הצעת החוק של רוטמן יהווה, אם כן, נקודת ציון שלאחריה תוכל הממשלה לא רק "להיפטר" ממרותו של היועץ המשפטי לממשלה, אלא לגלגל קדימה את כל שאר מהלכי ההפיכה המשטרית, שהממשלה עד כה התקשתה לקדם, לרבות פגיעה בתקשורת החופשית, בחברה האזרחית, בשומרי סף אחרים, בחירויות יסוד כחופש ביטוי והזכות להפגין, וגם בתחרותיות הבחירות לשם הנצחה שלטונית. מוסד היועץ המשפטי לממשלה, בעיצובו הנוכחי, הוא בלם משמעותי על הכוח השלטוני, לצד בית המשפט. על רקע חולשת מנגנוני האיזון והבלימה בישראל, חיסולו של המוסד יפתח את הדלת לקריסתה של הדמוקרטיה הישראלית.

על עו"ד גיל גן־מור

מנהל פרויקט חו"ד – חקר והגנת הדמוקרטיה, במרכז רובינשטיין לאתגרים חוקתיים, אוניברסיטת רייכמן.

על פרופ' יניב רוזנאי

מנהל אקדמי משותף של מרכז רובינשטיין לאתגרים חוקתיים, אוניברסיטת רייכמן.

* המחברים מבקשים להודות לעו"ד מיכל רשף וליוחאי רוזנר.