״היושבים סביב השולחן לא מבינים את המושגים כאן, ואת גודל השבר בהצעה הזו. מתייחסים לחוקי יסוד כאילו זה להחליף גרביים. […] האם בין שמיר ופרס גם היו את כל ההסדרים החוקתיים האלה? שם היה כבוד הדדי. מה זה אומר פריטטי? מה יעשו אם יהיה שוויון בקבלת החלטות? יבעטו פנדלים? אילו הכרעות ממשלה כזו תהיה מסוגלת לקבל?״ – ח״כ מיקי לוי, דיוני הוועדה המיוחדת לדיון בהצעת חוק יסוד: הממשלה, 27.4.2020

במרץ 2020 היתה ישראל שרויה בעיצומו של אחד המשברים הפוליטיים החמורים ביותר בתולדותיה ועל סיפו של משבר בריאותי חסר תקדים. לאחר שלוש מערכות בחירות שהסתיימו ללא הכרעה ברורה לאף אחד מהצדדים הפוליטיים, הסתמן כי הדרך היחידה להרכיב קואליציה היא באמצעות יצירת ממשלת אחדות – ממשלה שמורכבת משתי המפלגות המרכזיות במערכת הפוליטית; במקרה הזה, כחול לבן בראשות בני גנץ והליכוד בראשות בנימין נתניהו. ממשלות אחדות אינן זרות לתרבות הפוליטית בישראל, ואלה הורכבו בעבר בעיקר בעיתות משבר או מלחמה – כמו, למשל, ממשלת האחדות הלאומית שהוקמה ערב מלחמת ששת הימים. אלא שהפעם, לאור מערכות הבחירות הרצופות שהובילו לקיטוב חריף ולאי־אמון קיצוני בין השחקנים הפוליטיים, נדמה היה שישנו צורך בפתרון אחר כדי לצאת מהפלונטר הפוליטי, וכך נוצר מנגנון שלטוני חדש: ממשלת חילופים.

המנגנון של ממשלת חילופים מבוסס על שלושה היבטים מרכזיים: ראשית, הממשלה היא פריטטית, משמע היא מורכבת משני גושים שווים בכוחם, כאשר לכל צד יש זכות וטו על החלטות הנעשות בכל פורום ממשלתי; שנית, כל אחד מראשי הגושים הוא היחיד המוסמך למנות או לפטר את השרים המכהנים בזיקה אליו; ושלישית, מתקיימת רוטציה בתפקיד ראש הממשלה בין הראשים של כל אחד מהגושים, כאשר השניים מכהנים כראש ממשלה וראש ממשלה חליפי לסירוגין. שניהם מושבעים לתפקיד ראשות הממשלה יחדיו עם השבעת הממשלה, ומתחלפים באופן אוטומטי בתאריך שהוגדר לכך ללא צורך בהרכבה מחודשת של הממשלה. המשמעות בפועל היא יצירת מנגנון משטרי חדש, שבו נוצרת ממשלה דו־ראשית, המורכבת ממעין שתי ממשלות נפרדות הנדרשות להגיע להסכמים ביניהן כדי למשול. מנגנון זה יוצר שינוי משטרי, שמשנה את יחסי הכוחות בפוליטיקה הישראלית ואין לו אח ורע בעולם הדמוקרטי.

ואולם, לא היתה זו הפעם הראשונה שבה נוצר בישראל מנגנון משילות חסר תקדים. באמצע שנות ה־80 המדינה היתה שרויה בעיצומו של משבר כלכלי חריף, שאליו היתוסף משבר פוליטי: תוצאות הבחירות לכנסת ה־11 לא איפשרו לא למערך ולא לליכוד להקים ממשלה עם שותפותיהן הטבעיות. כך באה לעולם ממשלת הרוטציה של שמעון פרס ויצחק שמיר. בדומה לממשלת החילופים של נתניהו וגנץ, ואחריהם נפתלי בנט ויאיר לפיד, היתה זו המצאה תוצרת כחול לבן, ללא תקדימים היסטוריים או מקבילות מעבר לים. על הנייר, שני המנגנונים – ממשלת רוטציה וממשלת חילופים – נשמעים דומים להפליא אחד לשני. אלא שהשוואה מעט יותר מעמיקה ביניהם חושפת הבדלים משמעותיים ויכולה ללמד אותנו רבות על התפתחות הפוליטיקה הישראלית ב־36 השנים המפרידות ביניהם.

פלונטר פוליטי

בדומה למצב שהניב את יצירת ממשלת החילופים, תוצאות הבחירות שנערכו ב־1984 הניבו תיקו בין המפלגות הגדולות בישראל, שיצר מחסום פוליטי שבו לאף גוש לא היתה היכולת להרכיב ממשלה. לאחר תיווך של הנשיא אז, חיים הרצוג, הושג הסכם בין המערך בראשות פרס ובין הליכוד בראשות שמיר על יצירת קואליציה הנשענת על שתי המפלגות ויצירת רוטציה בין מנהיגיהן בתפקיד ראש הממשלה. מהם, אם כן, ההבדלים בין ממשלת הרוטציה שקמה ב־1984 ובין ממשלת החילופים של 2020? כפי שנראה מיד, בין שני המנגנונים קיימים הבדלים משמעותיים בתנאים שקדמו ליצירת המנגנון המשילותי, במנגנון עצמו ובתוצאותיו.

הן בממשלת הרוטציה והן בממשלת החילופים, ההסכם בין הצדדים הפוליטיים שהוביל ליצירת ממשלת אחדות נבע מתוצאות בחירות שיצרו מצב שבו לאף גוש לא היתה היכולת להרכיב ממשלה הנשענת עליו בלבד. נוסף על כך, בשני המקרים הרכבת הממשלה נעשתה על רקע משבר שחיזק את הצורך ביציבות שלטונית כדי להתמודד עמו – ב־1984 היה זה משבר כלכלי, האינפלציה, וב־2020 משבר בריאותי, הקורונה.

בעוד ב־1984 הצליחו שני הצדדים הפוליטיים להגיע להסכם ביניהם וליצירת ממשלת אחדות לאחר מערכת בחירות אחת, ב־2020 הגיעו הצדדים הפוליטיים להסכם רק לאחר שלוש מערכות בחירות רצופות שכולן הניבו תוצאות דומות. מערכות בחירות באופן כללי מאופיינות בקיטוב ויצירת פילוג, שכן כל מפלגה מנסה להעלות את קרנה על חשבון מפלגות אחרות, ולאחר מכן אותן מפלגות נדרשות להידבר זו עם זו ולהגיע להסכמות כדי להרכיב קואליציה, או לפחות לנסות לעשות זאת. ב־2020 המערכת הפוליטית עברה שלוש מערכות בחירות רצופות במשך כשנה וחצי ללא הסכמה בין אף אחד מהצדדים וללא הכרעה, כך שהקיטוב בפוליטיקה ובחברה בכללותה, שהעמיק בשנים שקדמו למשבר הפוליטי, הלך והחריף עוד יותר. תרמה לכך גם העובדה שמערכות הבחירות הללו היו כאוטיות ביותר וכללו, בין היתר, מתקפות אישיות, הקלטות סתר, ״ציד״ של חברי כנסת המוכנים לערוק בין הגושים, פגיעה של יו״ר הכנסת בשלטון החוק עקב סירובו למלא צו של בג״ץ והפצת מידע כוזב ברשתות החברתיות. נוסף על כך, בזמן מערכת הבחירות השלישית ברציפות הוגש נגד נתניהו באופן רשמי כתב אישום חמור על ידי היועץ המשפטי לממשלה. לכך היתוסף תהליך כולל של שחיקת נורמות פוליטיות, שהואץ תחת שלטונו של נתניהו ובא לידי ביטוי, בין היתר, בחילופים תדירים של שרי הממשלה בהתאם לצרכים פוליטיים ולא בהכרח ענייניים, ובאי־החזרת המנדט לנשיא לאור כישלונו של נתניהו בהרכבת הממשלה לאחר הבחירות לכנסת ה־21. כל אלה הובילו לכך שגם אם מבחינה אידיאולוגית הגושים אינם רחוקים זה מזה, נפגע האמון האישי בין הצדדים הפוליטיים. הקיטוב היה כה קיצוני, עד שכאשר גנץ הביע נכונות להיכנס למשא ומתן קואליציוני עם נתניהו לאור משבר הקורונה, מפלגות תל״ם ויש עתיד סירבו להצטרף אליו ופרשו מרשימת כחול לבן.

יחסים עכורים כאלה אינם נשארים רק בזירה הפוליטית אלא גם מחלחלים לשיח הציבורי, מקצינים את הקיטוב בעם ואף עלולים להיות מסוכנים. כך, לדוגמה, בסקר שנערך על ידי מרכז ויטרבי של המכון הישראלי לדמוקרטיה באוקטובר 2020, חודש לפני פירוק ממשלת נתניהו־גנץ, העידו 71% מהמשיבים כי חשו שיש שיח מסית נגד אישים וקבוצות בציבור הישראלי.

כשבוחנים את המנגנונים הפריטטיים עצמם של שתי ממשלות האחדות, ניכר כי אין הבדל משמעותי בעקרונות שעליהם הם מבוססים – אך הם שונים מהותית מבחינת האופן שבו מוסדו. עקרונות ממשלת הרוטציה מ־1984 היו דומים מאוד לאלה של ממשלת החילופים וקבעו כי יהיה שוויון במספר השרים בין המערך לליכוד, שיישמר גם בקבינט המדיני־ביטחוני וכי פרס ושמיר יכהנו בתפקידי ראש הממשלה ושר החוץ (ובמקביל גם ממלא מקום ראש הממשלה) לסירוגין. בנוסף, נקבע כי ראש הממשלה יוכל להשתמש בסמכותו לפטר את אחד השרים רק בכפוף לאישורו של ממלא מקום ראש ממשלה. 

עם זאת, בניגוד לממשלת החילופים, המנגנון השלטוני של ממשלת הרוטציה הוסדר בהסכמים קואליציוניים ולא לווה בשינויים חקיקתיים. מנגנון חילופי התפקידים בין פרס לשמיר קבע כי הראשון יכהן כראש ממשלה למשך שנתיים, ולאחר מכן יתפטר מתפקידו כראש ממשלה וימליץ לנשיא להטיל את מלאכת הרכבת הממשלה על השני, שבתורו ירכיב ממשלה זהה לזו היוצאת כאשר הוא עומד בראשה.

עניין של אמון

ההסכם הקואליציוני אינו בעל מעמד מחייב מבחינה משפטית, ולכן נדרשה רמת אמון גבוהה בין הצדדים כדי שהרוטציה בין פרס לשמיר תתקיים באופן שבו נקבעה, כפי שקרה בפועל. בעוד המנגנון הפריטטי של ממשלת פרס־שמיר שיקף את הסימטריה של יחסי הכוחות בממשלה, בממשלת נתניהו־גנץ המנגנון הפריטטי היה קיים בין שני צדדים שאינם מאוזנים, שכן הצד המזוהה עם נתניהו בממשלה היה גדול יותר מזה המזוהה עם גנץ.

ערב הקמת ממשלת החילופים, רמת האמון בין שני הצדדים הפוליטיים היתה כל כך נמוכה עד שהם לא הסתפקו בעיגון המנגנון הפריטטי בהסכמים הקואליציוניים, אלא ביקשו לעגן אותו בחוקי היסוד (חוק יסוד: הממשלה וחוק יסוד: הכנסת). השינוי כלל הקמת מנגנון פריטטי לממשלה ויצירת תפקיד חדש של ״ראש ממשלה חליפי״, שלו יש תנאים זהים לאלה של ראש הממשלה המכהן. תנאים אלה כוללים אבטחה, יצירת מעון רשמי נוסף ומימון הוצאותיו. אך ניכר כי בפועל, מעמד זה נוצר כדי לוודא כי נתניהו, שכאמור הוגש נגדו כתב אישום חמור, יוכל להמשיך ולכהן בממשלה גם כאשר לא יהיה ראש הממשלה המכהן (זאת, בניגוד לשרי הממשלה, שעל פי הלכת דרעי־פנחסי מחויבים להתפטר במקרה שהוגש נגדם כתב אישום). בנוסף, כדי למנוע את סיכולו של מנגנון החילופים, החוק קבע כי אם תפוזר הכנסת בתמיכת אחד מהגושים, ראש הממשלה של הגוש הנגדי יכהן כראש ממשלת המעבר עד להקמתה של ממשלה חדשה. זאת, כדי להבטיח שהחילופים בתפקיד ראש הממשלה ייצאו לפועל כמתוכנן.

אבל הקואליציה המסתמנת לא הסתפקה רק בעיגון חוקי של המנגנון הפריטטי, אלא העבירה שינויים חוקיים נוספים מתוקף הצרכים המיידיים שלה להרכבת הממשלה. ראשית, בוטלו הסעיפים בחוק יסוד: הממשלה שהגבילו את מספר השרים בממשלה ל־19. ביטול ההגבלה נבע מצרכים קואליציוניים, שכן באמצעות הגדלת ה״שלל״ הקואליציוני אפשר היה לרצות את כל הגורמים שהרכיבו את הממשלה על שני גושיה. מהלך זה של הגדלת הממשלה היה כרוך בהוצאות כספיות נרחבות וביצירת משרדים ממשלתיים חדשים שאינם נחוצים, וכך נוצרה הממשלה הגדולה והמסורבלת ביותר בתולדות ישראל, שמנתה 34 שרים. לשם השוואה, ב־1984, בטרם החלת המגבלה החוקית על גודל הממשלה, הממשלה מנתה 25 שרים. שנית, צומצמה כהונת הכנסת מארבע שנים לשלוש. שינוי זה עבר בהוראת שעה (משמע, הוא חל רק על הכנסת ה־23), אך ללא כל הנמקה רציונלית מאחוריו. שלישית, בוטל בהוראת שעה הסעיף בחוק מימון המפלגות הקובע כי סיעה שהתפלגה בשנתיים הראשונות לכהונת הכנסת לא תהיה זכאית למימון הוצאות שוטפות. מהלך זה נעשה כדי לשרת באופן ספציפי את מפלגת ״דרך ארץ״ ולאפשר לה לקבל מימון שלא היתה זכאית לו במסגרת החוק הקיים, לאחר שהתפצלה מסיעת תל״ם. היה ניסיון להעביר שינוי חוקי נוסף שעלה בעקבות הפיצול של יש עתיד ותל״ם מכחול לבן, ולאמץ ״חוק נורווגי מדלג״. חוק זה היה מונע את הכניסה של חברי כנסת מסיעות אלה, שאינן חלק מהקואליציה, לאחר התפטרותם של חברי הכנסת של כחול לבן שמונו לשרים במסגרת החוק הנורווגי הקיים. תיקון זה נועד למנוע שינוי ביחסי הכוחות בין הקואליציה לאופוזיציה בכנסת. גם כאן מדובר בחקיקה שנועדה להתמודד עם המצב הקיים, אך לבסוף היא לא נכללה בתיקוני החקיקה שקדמו להשבעת הממשלה עקב צפי לקשיים משפטיים שהיא תעורר.

מכלול שינויי החקיקה אוגדו להצעת חוק פרטית, והדיונים בשינוי החוקתי התקדימי שהוביל להקמת ממשלה דו־ראשית נערכו במסגרת ועדה מיוחדת שהוקמה לעניין זה בראשותו של ח״כ איתן גינזבורג מכחול לבן. בישיבות הוועדה השתתפו בעיקר חברי כנסת ונציגי הייעוץ המשפטי של הכנסת. הצעת החוק עברה בחקיקת בזק שנמשכה כשבועיים מיום הנחת הצעת החקיקה עד ההצבעה עליה בקריאה שלישית, ללא דיון מעמיק בהשלכות החקיקה לטווח הרחוק או התייעצות עם מומחים בנושא.

סכסוכים מתוקשרים

ממשלת הרוטציה של 1984 סיימה את כהונתה במלואה, כאשר חילופי התפקידים בין פרס לשמיר התממשו כמתוכנן. במשך תקופת כהונתה הצליחה ממשלה זו להתמודד עם המשבר הכלכלי שקדם להקמתה ולקבל החלטות מורכבות, שהבולטת בהן היא ההחלטה לבצע נסיגה מרוב שטחי לבנון שהיו בשליטת צה״ל לאחר מבצע שלום הגליל, מלבד רצועת ביטחון צרה לאורך הגבול. עם זאת, הממשלה נתקלה בלא מעט קשיים שנבעו מסכסוכים מתוקשרים וחוסר הסכמות בין הצדדים הפוליטיים. דוגמה לכך היא הסכסוך בין פרס לשר האוצר, יצחק מודעי מהליכוד, על רקע קבלת הקרדיט על תוכנית השיקום הכלכלית. בשיאו של העימות הצהיר פרס כי ברצונו לפטר את מודעי מהממשלה. מכיוון שמהלך זה סתר את ההסכמים הקואליציוניים, שקבעו כי אי אפשר לפטר שר מהגוש היריב, לאחר כמה ימים הושגה פשרה והוחלט לבצע חילופים בתפקידי השרים כך שמודעי ימונה לשר המשפטים במקום משה נסים מסיעתו והאחרון יעבור לתפקיד שר האוצר. סכסוכים כאלה הלכו וגברו במשך הקדנציה של ממשלת פרס־שמיר, אך כאמור, לא החריפו עד לכדי הפלת הממשלה. בבחירות שלאחר מכן זכה גוש הימין ל־65 מנדטים ושמיר יכול היה להרכיב ממשלה בקלות, אך העדיף להרכיב ממשלת אחדות עם המערך בשנית – הפעם ללא רוטציה בתפקיד ראש הממשלה.

ממשלה זו לא האריכה ימים, והופלה כשנתיים לאחר השבעתה בהצבעת אי־אמון כחלק מ״התרגיל המסריח״, שבו ניסה פרס להפילה ולהרכיב ממשלה חדשה בראשותו. ניסיון זה לא צלח, ולאחר שפרס כשל במלאכת הרכבת הממשלה הצליח שמיר להרכיב ממשלה, הפעם ללא המערך. ניסיונו של פרס לבצע תרגיל פוליטי כזה יצר תחושה בקרב הציבור שהגבולות של הוגנות המשחק הפוליטי נפרצו, ונערכו הפגנות המוניות נגד המהלך, שנתפס כמושחת.

לעומת ממשלת הרוטציה, ממשלת החילופים אפילו לא סיימה את שנת כהונתה הראשונה, ונפלה לאחר שבעה חודשים בלבד. בשנה זו הממשלה התאפיינה בקיפאון שלטוני, חוסר יכולת לקבל החלטות וסכסוכים מתוקשרים בין שני הגושים המיוצגים בה (זכורות במיוחד ההדלפות מישיבות הממשלה, שחשפו עימותים מבישים ומתקפות אישיות). אמנם במהלך כהונת הממשלה נחתמו הסכמי נורמליזציה בין ישראל ובין איחוד האמירויות, בחריין, סודאן ומרוקו, אך יכולתה להתמודד עם משבר הקורונה – שהיה הסיבה המרכזית להקמתה – שנויה במחלוקת. 

כישלונה המרכזי של הממשלה הוא אי־העברת תקציב המדינה, והוא הוביל בסופו של דבר לפירוקה. התקציב לא אושר בכנסת במועד הקבוע בחוק, וכדי למנוע את פיזור הכנסת כפי שהחוק קובע במקרה זה, הוחלט להעביר שינוי חוקי שיאפשר לדחות את מועד העברת התקציב. כאשר גם במועד החדש שנקבע לא הגישה הממשלה את התקציב לכנסת, נעשה ניסיון נוסף לדחות את המועד האחרון להעברת התקציב אך הוא נפל, והדבר הוביל לפיזור הכנסת. שינויי החקיקה הנרחבים שנעשו עם הקמת הממשלה לא התייחסו למצב שבו הכנסת מתפזרת ללא הצעת אי־אמון, ועקב פרצה זו בחוק לא מומשה הרוטציה כלל.

משחק הכיסאות: קווי דמיון ושוני בין שלוש ממשלות אחדות בישראל

פרקטיקה מסוכנת

כפי שצוין לעיל, ממשלת הרוטציה של 1984 וממשלת החילופים של 2020 יצרו שני מנגנונים שלטוניים ייחודיים לישראל. בעוד ממשלת החילופים היא עדיין חריגה בנוף הבינלאומי, המודל של ממשלת רוטציה נדד לראשונה לפני שנתיים מחוץ לגבולות ישראל. הבחירות שהתקיימו ב־2020 באירלנד, בדומה לאלה שנערכו בישראל, הניבו תוצאות ללא הכרעה ברורה לאף אחד מהצדדים הפוליטיים. לבסוף, לאור הצורך ביצירת ממשלה יציבה שתוכל להתמודד עם משבר הקורונה, נוצרה שותפות חסרת תקדים בין מפלגת פינה גייל (Fine Gael) למפלגת פיאנה פול (Fianna Fáil) – שתי מפלגות שיריבותן החלה עוד במלחמת האזרחים האירית, בשנות ה־20 של המאה שעברה. יחד עם מפלגת הירוקים הרכיבו שתי המפלגות היריבות קואליציה הכוללת רוטציה בין מנהיגיהן, כשכל אחד מהם יכהן בתפקיד ראש הממשלה במשך מחצית מהקדנציה. בעוד הסדר הרוטציה ועבודת הממשלה עוגנו ביניהן בהסכם הקואליציוני וללא צורך בשינוי חוקי או חוקתי, עיקר ההסכם הוקדש לפירוט ההסכמות בין המפלגות, לפירוט קווי היסוד של הממשלה החדשה ולהסבר על התוכניות הממשלתיות שסוכמו בנושאים העומדים על הפרק. מספר השרים בממשלה זו הוא 15, בהתאם למגבלה החוקית הקיימת במדינה.

ממשלת החילופים של 2020 והאופן שבו נוצרה מדגישים את חולשתה של הדמוקרטיה הישראלית. מכיוון שבישראל אין חוקה קשיחה שמגדירה את חוקי השיטה שבה מתנהלת הדמוקרטיה, אפשר לשנות חוקים אלה באופן תדיר באמצעות כל רוב קואליציוני, זמני ככל שיהיה. גנץ ונתניהו ניצלו את הרוב שהיה נתון להם בכנסת כדי לשנות את חוקי היסוד וליצור שיטת משילות חדשה המותאמת לצורכיהם ולצורך של שותפיהם הקואליציוניים באופן נקודתי, ובכך לכפר על חוסר האמון ששרר ביניהם. השינויים שאותם ביקשו להעביר לשם הרכבת הממשלה אינם חוקים רגילים, אלא שינויים בחוקי היסוד, שיוצרים שיטת ממשל שונה באופן מהותי מזו שהונהגה עד אז ושבהם צריכה הכנסת לדון מתוקף תפקידה כרשות המכוננת. 

הדבר משול למשחק כדורגל שהסתיים בתיקו, אך קבוצה אחת הבקיעה בו שער מבעיטת עונשין ולכן מבקשת לשנות את חוקת השיפוט כך שהערך של שער כזה יהיה גבוה יותר משער רגיל. כך אותה קבוצה תבטיח לעצמה את הניצחון במשחק הספציפי הזה, ללא הסתכלות רחבה על השלכות שיהיו לשינוי הכללים במשחקים הבאים. ראוי כי שינויים בסדר גודל כזה ייעשו באחריות ובזהירות מרובה, תוך התייעצות עם מומחים בתחום, למידה מהניסיון של מדינות אחרות בהתמודדות עם מקרים דומים, מתן זמן לקיום דיון ציבורי, הבנה של ההשלכות העתידיות ובחינת חלופות אפשריות.

יתר על כן, האופן שבו נוצרה ממשלת החילופים מעיד על פרקטיקה מסוכנת, שבה פוליטיקאים עושים שימוש ברוב הקואליציוני כדי לשנות את החוקים בהתאם לצורכיהם המיידיים. כך, לדוגמה, החילה הממשלה את התיקון לחוק מימון המפלגות בצורה רטרואקטיבית, כדי שישמש כאתנן פוליטי למפלגה שהתפצלה בטרם ההצבעה על החוק אך היתה שותפה קואליציונית פוטנציאלית. גם בעת כהונתה של הממשלה נעשה שימוש בפרקטיקה הזאת וכאשר היא לא הצליחה להעביר את התקציב במסגרת הזמן הקבועה לכך בחוק, הפתרון שנמצא היה לשנות את החוק. פרקטיקה זו קדמה ליצירת מנגנון ממשלת החילופים, אך השימוש התדיר בה מעיד כי היא נהפכת להיות חלק מהתרבות הפוליטית בישראל.

דוגמאות הפוכות

האם ביקורת זו מעידה כי המנגנון הפריטטי עצמו הוא הבעייתי? לא בהכרח. אמנם בממשלת אחדות פריטטית יש פוטנציאל גבוה לשיתוק במקרה ששני הצדדים האידיאולוגיים אינם מצליחים (או אינם מעוניינים) להגיע להבנות, אך יש לה גם יתרונות בולטים. ראשית, ברמה העקרונית, המנגנון הפריטטי מחייב את המפלגות המרכיבות את הממשלה לשתף פעולה באופן תדיר ולהגיע לפשרות עם יריביהן האידיאולוגיים. לאחר תקופה כה ארוכה של פילוג והקצנה של המערכת הפוליטית, מנגנון הסדרי שנועד לקדם הידברות והסכמה רחבה בתוך הממשלה במקום להישען על הכרעת הרוב הוא מבורך ואף נחוץ. גם ברמה הציבורית, הקמת ממשלה פריטטית מכירה בלגיטימיות של עמדות היריבים הפוליטיים ומעידה על נכונות להגיע להסכמות עמם, ובכך יכולה למתן ולו במעט את הקיטוב שנוצר בין פלגים אידיאולוגיים שונים גם בציבור. שנית, לאחר שנים שבהן תפקיד ראש הממשלה נהפך ליותר ריכוזי ובכך הוגבר כוחו, המנגנון הפריטטי מבזר את עוצמתו של היחיד בתוך הממשלה ויוצר בעקיפין מערכת איזונים ובלמים המגבילה אותו. כך שאם בעבר החלטות פוליטיות כגון פיטורים ומינויים של שרים, מינויים לתפקידים בכירים (באופן ישיר או באופן עקיף) וההחלטה לפזר את הכנסת נעשו על ידי ראש ממשלה יחיד, במסגרת הפריטטיות החלטות אלה דורשות הסכמה של ראשי שני הגושים, שמווסתים אחד את השני.

ואכן, יש למנגנון הפריטטי פוטנציאל להצלחה. ממשלת הרוטציה – שהשתמשה אף היא במנגנון פריטטי, אם כי לא כזה המעוגן בחוק – מילאה את כל ימי כהונתה תוך מעבר חלק של ראשות הממשלה בין פרס לשמיר. הממשלה הנוכחית, ממשלת בנט־לפיד, משתמשת אף היא במנגנון פריטטי, על בסיס אותו מנגנון שחוקק בממשלת נתניהו־גנץ שקדמה לה. יתר על כן, מתוך הרצון לאותת לציבור על האמון בין הצדדים, חזרה הממשלה מדרישתה לעגן בחקיקה מגבלות על פירוק הממשלה, נוסף על אלה הקיימות בהתאם להסכמים הקואליציוניים. התיקון החוקי היחיד שנעשה לאחר הקמת הממשלה נועד למנוע את הפרצה שהובילה להפלת הממשלה הקודמת, כך שבמקרה שלא יעבור התקציב הרוטציה תצא לפועל בכל מקרה. 

מוקדם עוד להסיק מסקנות על אופן השימוש במנגנון הפריטטי של הממשלה הנוכחית, שכן היא מכהנת רק כמה חודשים ובעת כתיבת שורות אלה טרם העבירה את תקציב המדינה. כמו כן, מכיוון שדיוני הממשלה אינם חשופים לציבור אי אפשר לדעת בבירור אם התעוררו מחלוקות פנימיות ואם כן כיצד נפתרו, אך אפשר לראות כי ישנן פחות הדלפות מישיבות אלה לעומת ישיבותיה של הממשלה הקודמת, ואולי זו עדות לנכונות של הצדדים הפוליטיים לקבל החלטות ללא הפעלת לחץ ציבורי או פופוליסטי. בעוד ממשלה פריטטית יכולה לפעול על בסיס הסכמים פוליטיים או על בסיס מנגנון חוקי, ניכר כי ממשלת אחדות בכלל וממשלה פריטטית בפרט דורשות רמה גבוהה מאוד של אמון בין הצדדים, ושינוי חוקי, נרחב ומהודק כל שיהיה, אינו יכול לשמש תחליף לכך.

על אביטל פרידמן

אביטל פרידמן היא חוקרת במכון הישראלי לדמוקרטיה.