בחדר הישיבות בקומה השלישית של רשות התחרות (לשעבר רשות ההגבלים העסקיים) בירושלים אין חלונות והוא אטום לרעשי הרחוב. בתחילת הקיץ הנוכחי הגענו אליו, אנשי הלובי הציבורי, לפגישה עם הממונה על התחרות, עו"ד מיכל הלפרין, ועם צוות של כלכלנים ועורכי דין מהרשות. ניסינו לשכנע אותם לא לאפשר לאיש העסקים יצחק תשובה ולמונופול הגז שמחזיק במאגרי הגז הגדולים בישראל לרכוש את צינור EMG. הצינור, שהזרים גז ממצרים לישראל, היה היחידי שסיפק גז למדינה מחוץ לתחומיה והעמיד תחרות לחברות הגז המונופוליסטיות הישראליות. ב-2012 פסקה ההזרמה דרכו, בעקבות ירידה בכמות הגז במאגרים המצריים, עליית האחים המוסלמים לשלטון והחבלות הרבות שבוצעו בצינור וגרמו שיבושים חוזרים ונשנים.

באותה פגישה פרשתי לפני המשתתפים את כללי הרגולציה של האיחוד האירופי בנוגע למבנה משק האנרגיה באיחוד. רציתי שנצליח כולנו, ולו לרגע, להביט החוצה ולדמיין שאנחנו ברחובותיה של בריסל הבלגית – שבה ממוקמת נציבות התחרות של האיחוד – ולא ברחוב כנפי נשרים הירושלמי. אך לא רק מפני שחדר הישיבות הוא נטול חלונות, קשה עד בלתי אפשרי לדמיין מירושלים את בריסל. די להכיר בצורה שטחית את כללי הרגולציה של נציבות התחרות האירופית כדי לדעת שראשיה לא היו מאשרים עסקה דומה לזו שרשות התחרות בישראל אישרה שבועות ספורים אחרי אותה פגישה.

כמה חודשים לפני כן, כשהתחלנו בלובי הציבורי לבחון את עסקת EMG, היה זה לכאורה סיפור פשוט של פגיעה בתחרות הכלכלית: מונופול הגז חותר להשתלט על צינור הגז בין אשקלון לאל עריש. חברות המונופול דלק ונובל אנרג'י, השולטות היום במאגרי הגז העצומים "תמר" ו"לווייתן", זוכרות כנראה היטב את התקופה שבה עדיין לא הוכרזו מונופול, כששלטו  במאגר הקטן "ים תטיס" ובצינור הגז עוד זרם גז ממצרים. התחרות בין השחקנים השונים גרמה למחיר הגז בישראל לנוע סביב עלות של שלושה דולר ליחידת חום (יחידת מידה קבועה לחישוב כמות אנרגיה). היום, כשהשוק נשלט על ידי מונופול הגז, חברת החשמל רוכשת ממאגר "תמר" את הגז במחיר של יותר משישה דולר ליחידה.

למחיר הגז הטבעי לצרכן יש משמעות רבה לכלכלה הישראלית. יותר מ-50% מהחשמל בישראל מופק מגז טבעי והמשק עובר בהדרגה לייצור חשמל מבוסס גז, כחלק מהמגמה העולמית של צמצום השימוש בפחם. המחיר הגבוה, גם בהשוואה בינלאומית, על אספקת הגז מתגלגל לחשבון החשמל הפרטי של כל משק בית בישראל מכאן ולחשבון החשמל של העסקים מכאן. כך, העלות הגבוהה של החשמל מגולמת בכל מחירי המוצרים במשק.

אם השליטה על צינור EMG היתה נמכרת לגורם עסקי שאינו מונופול הגז, הייבוא ממצרים היה יכול ליצור תחרות על אספקת הגז בישראל והמחירים היו יורדים בחזרה.

הסיפור של מונופול הגז אינו רק הסיפור המוכר והידוע של השתלטות קבוצה כלכלית חזקה על תשתית מתחרה. הוא קודם כל סיפור ההשתלטות של קבוצה כלכלית חזקה על משאב טבע חיוני לאזרחי ישראל ולכלכלה הישראלית. הוא אינו היחיד, אך הוא דוגמה מייצגת מספיק כדי ללמוד ולהכיר דרכה את החוליים והכשלים של המערכת הכלכלית והפוליטית. ובעיקר, הוא מאפשר לספר את סיפור הרגולציה הישראלית, שהפער בין חשיבותה ובין היקפה ויישומה משפיע על החיים של כולנו. אין זה סיפור רק ל"כלכלנים" או "מומחים" שעוסקים בסוגיות מאקרו-כלכליות ואסטרטגיות; זה סיפור על יחסי הכוח בחברה שלנו, על האי-שוויון החברתי ועל עתיד הדמוקרטיה הישראלית.

כוחה של מחאה

לטייקונים ולתאגידי הענק – מיעוט בתוך המגזר העסקי המורכב ברובו המוחלט מעסקים קטנים ובינוניים – שהם הגורמים הכלכליים הפרטיים החזקים במשק, יש משאבים רבים של כסף וזמן המאפשרים להם לנווט את הרגולציה הממשלתית וכך להגדיל את רווחי החברות שלהם. זו אינה תופעה ייחודית לישראל. עם זאת, הריכוזיות הגבוהה במשק קטן כמו שלנו, שבו מספר מצומצם של משפחות וקבוצות עסקיות שולטות בחלקים גדולים מהמגזר העסקי ובתוך כך מחזיקות גם בשליטה בכלי תקשורת מרכזיים, יוצרת מצב מאתגר במיוחד עבור פוליטיקאים ורגולטורים ישראלים המנסים לקבל החלטות אמיצות שאינן תואמות את האינטרסים של בעלי ההון. אותם משאבים, אם כן,  מקשים על הרגולטורים הכלכליים לעשות את העבודה שלשמה מינתה אותם מדינת ישראל – להגן על אזרחיה.

עמידה מול גורמים כלכליים רבי-כוח לא היתה מעולם משימה קלה לציבור ולנציגיו, אך לרגע ישראלי קט נדמה היה שהרוח משנה את כיוונה. בשנים שאחרי המחאה החברתית של קיץ 2011, נדמה היה שהרגולטורים והפוליטיקאים, נישאים על הדי המחאה, מבקשים לבצע שינויים משמעותיים באופן שבו מתנהלת הכלכלה הישראלית, לטובת הציבור. איו כאן עניין של נאיביות. ברור שחלק מנבחרי הציבור סברו כי פעולה מסוג זה תניב להם דיבידנד פוליטי. קריאתו של ראש הממשלה בנימין נתניהו, "תהיו כחלונים", יצאה ממנו אל שריו לא מאהבת משה כי אם מהפחד מחרם הצרכנים על תנובה, שכונה "מחאת הקוטג'" שעורר לראשונה זה שנים רבות דיון ציבורי ביקורתי על יוקר המחיה בישראל. נתניהו ביקש לשדר לציבור מסר מרגיע. אבל רכבת המחאה, ועליה בפעם הראשונה עשרות ומאות אלפי אזרחים שנדמה כי הבינו טוב יותר את מערכת הכוחות הקיימת וביקשו לשנות אותה, כבר יצאה מהתחנה.

"בעשורים האחרונים צמחה בארץ שכבה דקה של מתעשרים", נכתב בדו"ח המסכם של ועדת טרכטנברג, שהוקמה כניסיון אלחוש על ידי נתניהו בשיאה של המחאה באוגוסט 2011, "אשר בעיני חלקים נרחבים של הציבור מקורה לא בתגמול הוגן של כלכלת השוק, אלא בניצול לא-מידתי של מונופולים, אוצרות טבע וריכוזיות ריאלית פיננסית". קיומה של הריכוזיות במשק הישראלי, תוצאותיה השליליות והשפעתה על הפוליטיקאים והרגולטורים נהפכו בזכות המחאה לידע בסיסי ומוסכם. זה היה אחד מהישגיה הבולטים והוא חתם שנים רבות שבהן כלכלנים ופרשנים בכירים, בשמאל ובימין כאחד, טענו אחרת. 

אך השפעתה של המחאה החברתית לא הסתכמה רק בשינוי השיח הציבורי ובהבנה של מבנה המשק הריכוזי וחתירתו תחת האינטרס הציבורי; המחאה גם הביאה לכמה החלטות פוליטיות משמעותיות, שנראה כי לא היו מתקבלות באקלים פוליטי אחר: נתניהו הקים מחדש את הוועדה להגברת התחרותיות במשק – שנוסדה פורמלית ב-2010 אך לא תיפקדה עד הקמתה מחדש – במטרה לטפל בבעיות הריכוזיות במשק הישראלי; ב-2013 חוקקה הכנסת את חוק הריכוזיות, לא מעט הודות לדו"ח טרכטנברג ולמערכת הבחירות שהתקיימה באותה שנה והושפעה רבות מהמחאה. החוק, ראשון מסוגו בעולם, נועד לפרק את הפירמידות העסקיות, לייצר הפרדה בין עסקים ריאליים ובין פיננסיים (השייכים לאותה הבעלות) וכך לצמצם את המבנה הריכוזי של המשק הישראלי; מ-2013 "קרסו" כמה טייקונים וירדו מבימת המשק הישראלי. עם זאת, במהרה התברר כי בחוק יש כמה פרצות והממשלה סירבה לעסוק בסגירתן.

ב-2013, זמן קצר לאחר הבחירות, התחלתי לעבוד בכנסת כיועצת הכלכלית של יו"ר ועדת הכלכלה, פרופ' אבישי ברוורמן ממפלגת העבודה. באופן מסורתי, יו"ר ועדה זו בא משורות האופוזיציה, ועם זאת, כללי הכנסת מאפשרים לוועדה לקדם את הרפורמות הכלכליות החשובות במשק בתחומי הבנקאות והפיננסים, התעשייה, החקלאות והתקשורת. אדוותיה הרחבות של המחאה הורגשו עדיין במסדרונות הכנסת, והשרים והרגולטורים התחרו ביניהם מי יהיה "כחלון הבא”. ידיה של הוועדה היו מלאות עבודה ורפורמות רבות הובאו לשולחנה: מהגברת התחרות בשוק התקשורת (בעיקר החלשת המונופול של בזק), דרך הפחתת יוקר המחיה בענף המזון ועד הורדת מחירי המים. גם המאבק להעלאת שכר המינימום, שהובל בכנסת על ידי דב חנין ונתמך על ידי ההסתדרות, נשא אז פירות.

אפילו בתחום הגז, שנתפס עד אז כמורכב ומרוחק משאונם של החיים עצמם, נראה לראשונה שמעורבות ולחץ ציבוריים יכולים להשפיע. ראש רשות ההגבלים, דויד גילה, הציג "צו מוסכם" שבו חייב את מונופול הגז למכור מאגר  קטן יחסית כדי לייצר תחרות. הצו היה למעשה הסכם ראשון עם חברות הגז בנוגע למבנה משק הגז העתידי. בגילה הוטחה ביקורת ציבורית נרחבת מצד חברי כנסת מהאופוזיציה (בעיקר ברוורמן ושלי יחימוביץ), שאליהם הצטרפו ח"כים מהקואליציה, ארגונים חברתיים ורשות החשמל. הטענה המרכזית היתה שהצו אינו יוצר תחרות, אלא משמר את העמדה המונופוליסטית של קבוצה קטנה של בעלי הון בשוק הגז. סירובה של הממשלה לדון באפשרות של פיקוח מחירים על המונופול הצדיק את הטענה עוד יותר. הביקורת הציבורית עשתה את שלה וגילה חזר בו מההסכם, אך הוא שימש בסיס למתווה הגז בין הממשלה לחברות הגז, שנחתם ב-2015 והיה נקודת שפל היסטורית במערכת יחסי רגולטור-שלטון-הון. כדי לאשר את המתווה, חרף התנגדותם של ראש רשות ההגבלים גילה וראש רשות החשמל, השתמשה הממשלה לראשונה בתולדותיה בסעיף 52 בחוק ההגבלים העסקיים המגדיר את כללי התחרות במשק. הפעלתו איפשרה לה לעקוף את רשות התחרות, בחסות מה שהוצג כשיקולים "גיאו-פוליטיים" ו"ביטחוניים".

סעיף ששווה מיליונים

הלובי הציבורי – "לובי 99 "– פועל מאז הקמתו בסוף 2015 לקידום האינטרס הציבורי. במובנים רבים, שורשיו נמצאים גם הם במחאה ובשיעור שלימדה את החברה הישראלית על היכולת של שיח ציבורי אמיתי ורחב להשפיע לא רק על זהות נבחריו אלא גם על פעולתם אחרי שנבחרו. גם היום, רובו המכריע של הציבור אינו מודע לכך שבכנסת פועלים מאות לוביסטים, רובם הגדול מטעם חברות מסחריות. לצד כ-200 לוביסטים רשומים וידועים, ישנם רבים אחרים שמסתובבים במסדרונות הכנסת ובחדרי הוועדות אך אינם רשומים. תפקידם להשפיע על פעילות החקיקה, ואכן יש להם השפעה משמעותית על תהליכי החקיקה ותכניה בכנסת.

רובנו חושבים על חקיקה לא רק כעל אוסף של תהליכים מורכבים, אלא גם – נודה על האמת – חדגוניים, אם לא משעממים ממש. האפרוריות הזאת, השפה המשפטית והררי הסעיפים מאפשרים לנו לשכוח שלסעיף אחד שהוא רכיב אחד ברפורמה כלכלית אחת שנדונה בכנסת – יכולה להיות משמעות רווחית של עשרות אם לא מאות מיליוני שקלים לחברה עסקית כלשהי שעמה הוא מיטיב, אם זו הצליחה להשפיע עליו כפי שביקשה. ואם הוא פוגע בציבור הלא-מאורגן? בדרך כלל, המשמעות לכיס של כל אחת ואחד מאיתנו תהיה זניחה. אולי גם משום כך, במציאות הישראלית עמוסת ההתמודדויות, אין לרובנו רצון להתעניין בתהליכי חקיקה, ודאי שלא להתעמק בזיהוי מי שפועלים להשפיע עליה לטובתם.

אבל בכל זאת עולה השאלה מה תפקידם של חברי הכנסת בתוך מערך הכוחות הזה ועד כמה הם מצליחים לקדם את טובת הציבור, גם כשזו סותרת עבודה מאומצת וממוקדת של בעלי ההון באמצעות הלוביסטים. רוב חברי הכנסת בהחלט רואים בהיותם נציגים של הציבור הכללי, או לכל הפחות זה שבחר בהם, חלק מהותי מתפקידם. לא שם הבעיה. הקושי שנוצר בדיונים על רפורמות כלכליות הוא בראש ובראשונה קושי מבני, שבו במסגרת חוק ההסדרים – חבילת חוקים שעוברת בבת אחת בצמוד לאישור חוק תקציב המדינה – צריכים הח"כים להתמודד עם הליך חקיקה של רפורמת כלכליות המאושרות בוועדות הכנסת. קצב העבודה סביב החוק, וסביב התקציב בכלל, הוא מסחרר ומנוגד לכמות החומר שצריך ללמוד כדי להבין כל סעיף וסעיף בו. קוצר הזמן והצוות המקצועי המצומצם יחסית שעומד לרשות חברי הכנסת הופך את המשימה לבלתי אפשרית.

הלוביסט, לעומת חבר כנסת זה או אחר, מכיר לפני ולפנים את הרפורמה הקשורה לחברה שאותה הוא מייצג ועומדת לעלות על שולחן ועדה מסוימת. כדי לוודא שתעבור לשביעות רצון מעסיקיו, הוא יעשה ככל יכולתו כדי שהח"כים יבינו ויכירו את הרפורמה וגם יאשרו אותה מנקודת המבט של החברה והאינטרסים שלה: הוא יפגיש אותם עם המנכ"ל ועם אנשי המקצוע הרלוונטיים; יקיים שיחות עומק עם מי שנתפסים כגורמים בעלי השפעה על התהליך בוועדת הכנסת הספציפית; ויעביר לחברי הכנסת תקציר של הצעת החוק וחומר קריאה רלוונטי. פעמים רבות, זה יהיה חומר הקריאה היחיד על הרפורמה שהם יספיקו לקרוא. כך, עוד לפני שייכנסו לדיון הראשוני על הרפורמה בחדר הוועדה, הם כבר הושפעו מעבודתם הנמרצת של הלוביסטים. ולעתים, גם אם הידע הבסיסי או האינטואיציה שלהם משכו לכיוון אחד, עבודת הלוביסטים עשויה לשנות את דעתם ולגרום להם לאמץ נקודת מבט שאינה מיטיבה עם הציבור.

מעבר לקושי המבני, קיימות שתי תופעות נוספות שמקשות על חברי הכנסת והרגולטורים לשרת באופן מובהק כנציגיו של הציבור. הראשונה היא תופעת הרגולטור השבוי. היא מתייחסת למצב שבו קובע מדיניות מקיים, מתוקף תפקידו, עבודה ממושכת מול גורם רב-כוח מסוים, שעליו הוא מפקח באופן קבוע. עם הזמן ובגלל אופי הקשר מתקיימת הטיה של הרגולטור לטובת אותו גורם. אף שההנחה בבסיס התיאוריה היא שההטיה עשויה להיות בלתי מודעת וודאי שאינה מעידה על שחיתות, הרי שהיא נעשית על חשבון גורמים אחרים במגזר העסקי או על חשבון הציבור. על פי מסמך שהוציאה רשות התחרות ב-2019, ההטיה של הרגולטור השבוי גדלה כשהגורם רב-הכוח מחזיק "גורם בתשתית חיונית משמעותית" או "בפעילות שנמצאת בצומת מרכזי במשק בשל ההשפעה המשקית הרחבה הטמונה באלו". כדאי לחשוב בהקשר זה על עסקת EMG, שהוזכרה בפתח הדברים. 

זאת ועוד, מי שעובדים בימי שגרה כלוביסטים רשמיים ולא-רשמיים – אנשי יחסי ציבור, למשל – הופכים בימי מערכת בחירות ליועצים אסטרטגים לפוליטיקאים. היועץ נמצא עם הפוליטיקאי ברגעים רגישים ומורכבים במשך הקמפיין ואף שמדובר במערכת יחסים מקצועית, נוצר קשר הדוק ואינטנסיבי בין המעסיק הזמני למועסק. ביום שאחרי הבחירות יענוד היועץ האסטרטגי מחדש את הסרט הכתום של הלוביסט וישתמש ללא היסוס בקרבה אל הפוליטיקאי שעבד עמו ובמידע ובהשפעה שצבר עליו כדי לקדם את האינטרסים של בעל ההון.

חטיפים ומחטפים

התופעה השנייה היא בעיית "הדלתות המסתובבות". חברי הכנסת והרגולטורים הכלכליים לא תמיד מתכננים לבלות את כל חייהם המקצועיים במגזר הציבורי. סוגיה זו עולה על סדר היום בכל פעם שגורם בכיר במגזר הציבורי עובר לעבוד במגזר העסקי בחברה פרטית שייתכן כי היה קשור אליה במסגרת עבודתו בשירות הציבורי או שפיקח עליה בעבודתו כרגולטור – והדבר קורה לא מעט.

דוגמה מוכרת שממחישה את התופעה היא המעבר של מרבית המפקחים על הבנקים בבנק ישראל עם סיום תפקידם לעבודה בבנקאות הפרטית. מאז 1975 ועד היום עשו זאת שישה מפקחים מתוך שמונה. האם, בהינתן הדרך הידועה הזאת, יכולים פקידים לבצע פיקוח יעיל? כמעט אפשר לדבר כאן על הסללה. דוגמה נוספת אפשר למצוא במקרה של יוחנן לוקר, ששימש מזכירו הצבאי של ראש הממשלה בין 2010 ל-2012. בעברי כעיתונאית ב"חדשות 10" פירסמתי תחקיר על הסיוע שקיבלה חברת "כימיקלים לישראל" בבעלות משפחת עופר ממשרד ראש הממשלה, כשרצתה לקבל אישור לכריית פוספטים בשדה בריר הסמוך לערד. לוקר היה מי שסייע ל"כימיקלים לישראל", כולל ניסיון שכנוע של סגן שר הבריאות יעקב ליצמן לאשר חוות דעת נוספת שתעקוף את הדרג המקצועי במשרד בשל "שיקולים ביטחוניים" עלומים. ארבע שנים לאחר שסיים את תפקידו בלשכת ראש הממשלה התמנה לוקר ליו"ר החברה. אפשר רק לדמיין את ההשפעה של מעברים מקצועיים מסוג זה על פקידים שנמצאים היום במערכת.

גם חברי הכנסת יודעים כי הלוביסטים – שהמשרד המעסיק אותם מייצג בדרך כלל מספר גדול של חברות וגורמים רבי-כוח – הם האנשים המקושרים ביותר במשק הישראלי. די להתבונן בכנסות השונות בעשור האחרון כדי להיזכר שח"כים לא-מעטים מוצאים עצמם מחוץ למשכן אחרי שנות כהונה ספורות. הם מודעים לכך שהלוביסטים אינם האנשים שכדאי להתקוטט איתם במשך הקדנציה שלהם כנבחרי ציבור.

את המעבר מהמגזר הציבורי לעסקי אני מכירה באופן אישי: בסוף 2014 סיימתי את תפקידי כיועצת כלכלית בוועדת הכלכלה של הכנסת ונכנסתי לתפקיד מנהלת אגף הרגולציה של חברת תנובה. שלוש שנים אחרי המחאה, תנובה נהפכה מסמל הישראליות – "האוטו שלנו גדול וירוק… מביא הוא לתנובה ביצים וחלב" – לסמל האולטימטיבי של יוקר המחיה. ההנהלות הבכירות של חברות המזון חששו אז לא רק מצרכנים אקטיביים, אלא גם מהשפעתם של האחרונים על הרגולטורים הכלכליים. משרד האוצר פתח מכסות ייבוא של בשר וגבינה וקידם הקלות ייבוא בתחומים נוספים – למרות התנגדות לא-מעטה מצד גורמים פרטיים – וראש רשות ההגבלים פירסם גילוי דעת שבו הגדיר מהו "מחיר מופרז", פרסום ששימש בסיס ללא מעט תביעות ייצוגיות והשפיע על היכולת של חברות להעלות מחירים.

לא החזקתי מעמד זמן רב במגזר העסקי. הזרז להחלטת הפרישה שלי היתה הרפורמה שקידם משרד הבריאות לסימון מזון מזיק שיש בו עודף שומן, סוכר או מלח. מטרת הרפורמה היתה לאפשר לציבור לצרוך מזון מתוך מודעות וידע גדולים יותר ובו זמנית להפעיל לחץ על החברות לשנות את הרכב מוצרי המזון ולהפוך אותו לבריא יותר. במסגרת התפקיד שלי בתנובה ידעתי לאתר במדויק את הקשיים והבעיות ברפורמה ויכולתי לגבש עמדת התנגדות מקצועית בעלת נימוקים משמעותיים. אך בניגוד לעמדתי המקצועית, חשבתי שהרפורמה מוצדקת ומאוזנת ושאין שחר לטענת החברות המסחריות כי הרפורמה פטרנליסטית משום שמשרד הבריאות מבקש "להתערב בשיקולים פרטיים של האזרחים". כשהוועדה של משרד הבריאות שקדה על גיבוש הרפורמה יצאתי לחופשת לידה. בעודי מבלה שעות רבות בגני שעשועים כשסביבי נפתחים אינספור חטיפים עתירי סוכר ומלח, החליט משרד הבריאות בעקבות עבודת הוועדה לצאת בקמפיין נגד צריכת חטיפים. חברות המזון פעלו בזריזות: תוך זמן קצר הקמפיין נגנז. ייתכן שהיו אלה השעות הארוכות שצברתי מוקפת בילדים וחטיפים ואולי המחשבות על הניסיון שצברתי בתנובה, אבל ההחלטה הזאת קוממה אותי מאוד. לא היה לי ספק שההתנגדות של חברות המזון לקמפיין מעודדת באופן ברור נזק בריאותי. זו לא היתה רק התקוממות על פעולה לא-מוצדקת; היה לי ברור – כמו לכל אדם עם שכל ולב – שמדובר במהלך מסוכן. שנה אחר כך התחלתי לעבוד בלובי הציבורי.

אין פתרון קסמים לבעיית ה"דלתות המסתובבות". החוק קובע שעל רגולטורים בכירים חלה חובת צינון בת שנה אחת בלבד. מי שחפצים לעקוף את הצינון מקבלים ברוב המקרים פטור מוועדה בראשות שופט מחוזי בדימוס. מצד אחד, לא ברור עד כמה שנת צינון היא תקופה משמעותית. מצד שני, יש היגיון בטענה שדרישה לתקופת צינון של שלוש שנים, לדוגמה, תעורר בקרב אנשים מוכשרים חשש מכניסה לשירות הציבורי שיגביל אותם בשלבים העתידיים בקריירה שלהם. גם לתופעת הרגולטור השבוי קשה למצוא פתרון. אבל את השפעת הלוביסטים על חברי הכנסת אפשר לצמצם, גם אם לא לפתור לגמרי, באמצעות הצבה של כוח נגדי מולם.

נניח כי עומדת להתקבל רפורמה שמשמעותה הרחבת התחרות במגזר הבנקאי. הלוביסטים של הבנקים השונים יעבדו קשה וחברי הכנסת ייפגשו, כנראה, עם מנכ"לי הבנקים השונים לקראת הדיון. האם יפגשו לפניו גם את מי שניסה לקחת הלוואה בבנק וסורב? זוג צעיר שלקח משכנתה ומשלם עליה הרבה יותר מדי? בעל עסק קטן שנחנק תחת נטל החובות? נראה שלא. הלובי הציבורי מנסה לפתור בדיוק את הכשל הזה. 5,600 האזרחים שחברים היום בלובי – באמצעות תשלום דמי חבר קבועים – בוחרים פעמיים בשנה את הנושאים המרכזיים שבהם נתמקד. ואנחנו, כשליחי הציבור הרחב והבלתי מאורגן, פועלים באופן שבו פועלות חברות הלובי המסחריות – אך במטרה לקדם מדיניות שתחבר בין ההמון לשלטון, ולא בין ההון לשלטון.

בין רגולציה לדמוקרטיה

בשנים האחרונות עסקתי ברגולציה ממשלתית מכיוונים שונים: תחילה במגזר הציבורי באמצעות ועדות הכנסת, בהמשך במגזר העסקי בתנובה ועתה במגזר השלישי כסמנכ"לית הלובי הציבורי. לאחר שנים לא-מעטות של התמחות ברגולציה ועיסוק יום-יומי וכמעט סיזיפי בתחום, אין לי צורך בהיתלות באילנות תיאורטיים כדי לקבוע בוודאות כי מי שחפצים בשינוי המציאות החברתית-כלכלית, בקידום צדק חברתי ובצמצום הפערים החברתיים – מוכרחים להיאבק על רגולציה ממשלתית משמעותית. כן, יותר רגולציה ורגולציה איכותית יותר. בלעדיה, משק שמשרת את כל השחקנים – ובראש ובראשונה את האזרחים – אינו אפשרי. נגד העמדה הזאת, שמחקרים רבים מלמדים כי היא גם עמדתו הברורה של רוב הציבור, מתקיים קמפיין מאורגן, ממומן ורב-זרועות המתריע מפני "עודף רגולציה". הסיסמה הזאת נעשתה שגורה בפיהם של פרשנים ופוליטיקאים מכל צדי המערכת הפוליטית והיא מתוחזקת על ידי משרדי לובי וייעוץ אסטרטגי של בעלי הון. אך אין מדובר ב"עודף", אלא במאבק שההון מנהל נגד מעורבות ממשלתית – מאבק שהוא חלק מהניסיון לרוקן את ההליכים הדמוקרטיים מתוכן, שמבקש להתעלם מהבעיות הממשיות העומדות לפתחה של כל חברה מודרנית, תעשייתית ודמוקרטית.

ודאי, לא כל רגולציה היא חיובית בראי האינטרס הציבורי. סוג אחד של רגולציה לא-יעילה מסרבל, מייצר הוצאות מיותרות ומונע התפתחות רציפה של הפעילות העסקית. סוג שני פוגע בביטחונם של אנשים, מזיק לבריאותם ומסיר הגנות החיוניות לחייהם. ויש עוד סוג של רגולציה לא-יעילה: כזה שמסייע לבעלי הכוח להשתמש ברגולציה לטובתם ושאי אפשר לאכוף אותו באופן שיגרום לו לשרת את הציבור. בקיצור, רגולציה חכמה ויעילה אינה דבר קל או מובן מאליו. אחד התנאים הראשונים לקיומה אינו מלאכת התכנון, אלא שאלת המוטיבציה של הגורמים הפוליטיים ומידת הנכונות שלהם להתעמת עם מוקדי הכוח שעליהם תשפיע רגולציה כזאת. התשובה על כך היא רק חלק מתשובה לשאלה גדולה יותר, זו הבוחנת את מהותה וכוחה של הדמוקרטיה הישראלית במשטר שמשמר חלוקת כוח המבכרת את כוחו של ההון.

אנחנו רגילים להסתכל על הלוביסטים המסחריים ולראות רק את השפעת ההון ודרכי הפעולה של בעליו. אך למעשה, אפשר להבין דרכם לא פחות את כוחה של הרגולוציה. הרי הלוביסטים קיימים רק מכיוון שלמקבלי ההחלטות במערכת הפוליטית ובדרג המקצועי יש יכולת אמיתית להשפיע על מבנה המשק כך שיגן על הצרכנים ויהיה תחרותי ושוויוני יותר. לובי 99 פועל מתוך ההבנה הזאת ובידיעה שפעולה משותפת של הציבור היא בעלת סיכוי אמיתי להשפיע על מקבלי ההחלטות. כך, בזמן הפעילות הקצר של הארגון הצלחנו להביא להישגים של ממש: לאישור חוק שהגביר את השקיפות על פעילות הלוביסטים בכנסת; להיות גורם משמעותי באישור הרפורמה בבנקים בכנסת (חוק שטרום, שהפך לחוק את מסקנות ועדת שטרום שהוקמה על ידי שר האוצר, משה כחלון); לסייע באישור מסקנות ועדת ששינסקי 2, להעלאת התמלוגים על משאבי הטבע; ולהכניס תיקונים משמעותיים בשינוי האחרון בחוק ההגבלים העסקיים להגברת האכיפה על מונופולים במשק. אנחנו בוחרים, במודע, להגיע להישגים בטווח הנראה לעין, ולכן פועלים בשיתוף פעולה בעיקר עם הקואליציה שהיא השלטון. ידנו, ידו של הציבור, עוד נטויה.

המאבק שאחרי ההפגנה

בקרוב יחגוג הלובי הציבורי ארבע שנות פעילות. כיום ישנם חברי כנסת רבים שברור להם כי אם רפורמה כלכלית מגיעה לוועדה שבה הם חברים, הם ייפגשו גם איתנו. אחרים מסתייעים בנו בהצעות חוק שהם מבקשים לקדם. אבל תהליך הלמידה שלנו ובניית ההשפעה הציבורית טרם הסתיים. די מהר הבנו מה שידוע לכל לוביסט מסחרי: אי אפשר להסתפק רק בפעולה בכנסת וחשוב לפעול גם במשרדי הממשלה. עבור לוביסט מסחרי, הממשלה משמשת זירה חשובה יותר דווקא משום שהיא נוחה יותר להשפעה. כשלכנסת מגיע חוק ששולחיו של הלוביסט התנגדו לו, מדובר בכישלון מבחינתו כי הוא אמור היה לסכל אותו עוד בפעולותיו במשרדי הממשלה, שם יכולות חברות מסחריות לחסות תחת מעטה חשאיות בשל היעדר חקיקה שמחייבת שקיפות. השיח בתוך הממשלה חשוף פחות לביקורת ציבורית וממשלתית; מעטים הם השרים שמפרסמים את יומן הפגישות שלהם וגם אלה שעושים זאת, פועלים לרוב מתוקף החובה להיענות לבקשות חופש מידע.

כדי להבין בכל זאת איך מתנהל דיון בין גורמים כלכליים רבי-עוצמה ובין הממשלה ואיך הוא משפיע על תהליכי קבלת ההחלטות, נחזור לעסקת EMG. מונופול הגז שרכש, כאמור, את הצינור המוביל גז ממצרים לישראל נזקק לאישורה של רשות התחרות בתהליך שנקרא ועדת מיזוגים, ובו בוחנת הרשות עסקאות של רכישת חברה אחת על ידי חברה אחרת. זה היה התהליך שבמסגרתו התקיימה הפגישה שלנו עם רשות התחרות. למעשה, היא היתה אחת מארבע פגישות שקיימנו עם הרשות בנוגע לאישור העסקה. בעבר, ארגוני החברה האזרחית לא היו מעורבים בתהליך מסוג זה והוא היה מתנהל בין החברות המסחריות ובין הרשות. בעקבות הפעילות של הלובי, המצב השתנה.

במקרה הזה מי שייצג את מונופול הגז מול רשות התחרות לא היה לוביסט בחברת לובי אלא עו"ד צבי אגמון, מבכירי עורכי הדין בישראל. איננו יודעים כמה פעמים נפגשו אגמון ושותפיו עם נציגי הרשות או מה היה תוכן השיחות. אפשר רק לנחש שלאנשי הרשות הובטח שבתנאים הגיאו-פוליטיים הנוכחיים, ממילא לא עומדת להתפתח תחרות מכיוון שהמצרים – אף שהם מייצאים גז בצינור לירדן וגז נוזלי במכולות למדינות אירופה – אינם מעוניינים לייצא אותו לישראל. בזמן דיוני הרשות באישור העסקה הופיעו ידיעות ראשיות בעיתונות הכלכלית על חוסר הסבירות והכדאיות של ייבוא גז ממצרים. עוד נטען שייצוא הגז יאפשר תשלום מוקדם יותר של "מס ששינסקי", אותו מס רווחי היתר שהוטל כדי להגדיל את חלקה של המדינה ברווחי הגז ושעדיין לא שולם על מאגרי "תמר" ו"לווייתן". מנימוק זה אפשר בקלות לנחש באיזה צד התייצב משרד האוצר, בעל עניין משמעותי בביצוע העסקה בימים של גירעון תקציבי. רשות התחרות אמנם לא אמורה לשקול שיקולים אחרים פרט לשיקולי תחרות במשק, אך ברור לחלוטין כי לטענות שהוצגו ולחשש שהממשלה תבחר שוב לעקוף את הרשות, כפי שקרה במתווה הגז, היה משקל בהחלטה לאשר את העסקה. הלובי הציבורי החליט בתגובה לפנות לבית הדין להגבלים עסקיים כדי למנוע את העסקה, וכרגע נראה כי המשך הסיפור ייקבע בזירה המשפטית.

יש חשיבות גדולה, אם כן, למעורבות שוטפת של האזרחים – באופן ישיר או בעזרת ארגונים כמו הלובי הציבורי – בפעילות החקיקה של הכנסת. מעורבות כזו מבטיחה כי הלחץ הציבורי ימשיך גם אחרי שההפגנה מתפזרת מכיכר העיר. בקיץ האחרון התפרסמה ב"דה מרקר" כתבה אחת מני רבות על המחירים מרקיעי השחקים שגובות חברות בינלאומיות מהציבור הישראלי. איקאה, למשל, גובה בארץ מחירים הגבוהים לעתים ב-96% מהמחירים שלה ביוון, טורקיה ושוודיה. מנכ"ל עלום שם שעבד באחת החברות הבינלאומיות התראיין לכתבה והסביר את הבדלי המחירים בכך ש"אין בישראל ארגון צרכנים שיכול להנהיג את הציבור לבצע חרם. בישראל החברות יכולות לעשות מה שהן רוצות". הוא צודק, כמובן, אבל העניין אינו רק חרם צרכנים, אלא התפקיד הדמוקרטי שאזרחים ואזרחיות מוכנים למלא בתוך מערכות החיים שלהם.

כדי שיתחולל שינוי אמיתי במבנה היחסים בין המערכת הפוליטית לבעלי ההון, הציבור יצטרך לדרוש מנבחריו ומהרגולטורים שלו, בנחרצות בלתי מתפשרת, התנהלות אחרת: משינוי מבנה התרומות וההלוואות שמקבלות המפלגות מבעלי הון, דרך שקיפות אמיתית ומקיפה של פוליטיקאים על הפעילות שלהם (דוגמת חשיפת יומני פגישות ופרסום הצהרות הון) ועד הוכחות לכך שהם אכן נאבקים לצמצום האי-שוויון בחברה הישראלית. לובי 99 פועל כדי לחשוף את יחסי הכוחות הקיימים כדי שהציבור יידע מה לדרוש. אבל את הדרישה הזאת, את הרוח הציבורית שתגבה פוליטיקאים ורגולטורים בהחלטות שצריכות להתקבל תחת לחצים מורכבים ורבים – אותן רק ציבור האזרחים עצמו יכול לחולל.