מדינת הרווחה היא אחד ההישגים החברתיים החשובים ביותר של המאה ה-20. במדינות המערב, שבהן התפתחה, היא איפשרה קיום אנושי מכובד ומוגן בעידן הקפיטליזם התעשייתי. עם השנים היא נהפכה לנשמת אפה של הסוציאל-דמוקרטיה וכאשר מפלגות סוציאל-דמוקרטיות עלו לשלטון, היא היתה למצע המעשי העיקרי שלהן.  

גבולותיה של מדינת הרווחה משתנים בהתאם להגדרה. מדינת הרווחה ה"קטנה" היא זו הקשורה בשמו של אוטו פון ביסמרק, קנצלר גרמניה, שהציע בשנות ה-80 של המאה ה-19 חקיקת מגן לפועלים שיכולתם לעבוד נפגעת עקב פציעה, מחלה או גיל מבוגר. בימינו, מדובר בעיקר במה שקרוי "רשת הביטחון הסוציאלי" המגולמת בישראל במערך הקצבאות והגמלאות של המוסד לביטוח לאומי.  

מדינת הרווחה ה"גדולה" קשורה בשמו של הלורד הבריטי ויליאם בוורידג', שהציע בעת מלחמת העולם השנייה לא רק רשת ביטחון סוציאלי אלא גם מערכות שירותים חברתיים ובראשם מערכת בריאות ציבורית ואוניברסלית, שנהפכה לסימן ההיכר של מדינת הרווחה הבריטית. עוד הציע בנייה ציבורית של דיור ופיקוח על שכר הדירה. מדינת הרווחה הישראלית עוצבה על פי מודל זה.

מדינת הרווחה כבר מזמן אינה מונופול סוציאל-דמוקרטי, שכן היא רכשה לעצמה תמיכה חוצת מפלגות. למעשה, היא נהפכה למרכיב מרכזי בהגדרה העצמית של הלאום, אחת מאבני היסוד של מודרניות ושל מורשת הנאורות והקִדמה. בישראל היא היתה, לדברי אברהם דורון ורלף קרמר, מחברי הספר הקלאסי "מדינת הרווחה בישראל", תוצר של מחויבות אידיאולוגית ציונית-סוציאליסטית לתהליך של בניית אומה, פיתוח כלכלי ומודרניזציה. ועם זאת, כאשר עלה הליכוד לשלטון ב-1977, לא זו בלבד שהוא לא גרע ממנה, אלא הוא אף הוסיף לה את קצבת הבטחת הכנסה.

ההבדל בין המחנות הפוליטיים מתבטא בדרך כלל בשני היבטים: מידת הנדיבות של מדינת הרווחה ומידת האוניברסליות שלה. מידת הנדיבות משתקפת ביכולתה של המדינה, המפעילה את רשת הביטחון הסוציאלי, להשתתף במימון הרשת באמצעות גביית מסים. יכולת זו, בתורה, תלויה במידת נכונותו של המעמד הבינוני לשלם מסים בשיעור הנדרש. גם מהמעמד הגבוה מצופה לתרום את חלקו, אלא שבשל היותו של המעמד הבינוני גדול מהמעמד הגבוה, הוא מקור רוב הכנסותיה של המדינה ממסים.

יש מדינת רווחה נדיבה ויש מדינת רווחה קפוצת יד. מדינת הרווחה הישראלית, למשל, היא ענפה כמו זו המערב-אירופית, במובן זה שהיא כוללת מגוון גדול של קצבאות וגמלאות, אבל היא נדיבה פחות. וכפי שנראה להלן, בשני העשורים האחרונים היא נעשתה מאוד לא-נדיבה בעקבות אירועים שיעמדו במרכז המאמר.  

מידת האוניברסליות משתקפת במספר שכבות האוכלוסייה המצויות תחת יריעתה של מדינת הרווחה. יתרונה של מדינת רווחה אוניברסלית הוא שכל שכבות האוכלוסייה נהנות ממנה ולכן כולן גם מגינות עליה. מדינות רווחה לא-אוניברסליות – למשל, כאלה שבהן הזכות לקצבה זו או אחרת תלויה במבחן הכנסה – הן חלשות ואף סובלות מסטיגמות של דלות ועוני.

סוגיית האוניברסליות נשענת במקרים רבים על השאלה "משלנו או לא משלנו", והתשובה נשענת על קבוצות הזדהות דוגמת לאום, עדה, דת או קולקטיב אחר. בארצות הברית, לדוגמה, ההתנגדות של הימין למדינת רווחה היא למעשה התנגדות לסיוע לאפריקאים-אמריקאים ולמהגרי עבודה מאמריקה הלטינית, שלהם הודבקו במשך השנים סטריאוטיפים גזעניים. בישראל, רגשות דומים מובעים כלפי יהודים חרדים וכלפי פלסטינים אזרחי ישראל.

אחרים זה לזה

בישראל, יהודים ופלסטינים הם "אחרים" זה לזה מאז תחילת ההתיישבות הציונית המאורגנת בפלשתינה ותחילת ההתנגדות לה מצד הפלסטינים. מאז ועד היום, סדר היום המדיני של ארץ ישראל תחילה ואחר כך של מדינת ישראל נשלט על ידי המאבק על אדמת הארץ, כאילו לא קיבל האו"ם החלטת חלוקה וכאילו מלחמת 1948 לא הסתיימה מעולם. זהו גם הבסיס ל"אחרות" של הערבים בהקשר של מדינת הרווחה הישראלית.

בתקופת המנדט הבריטי מצאה ה"אחרות" ההדדית ביטוי בכינונם של מוסדות נפרדים דוגמת בתי ספר ואיגודים מקצועיים. לאחר הקמת המדינה, בתוככי הקו הירוק נמשכה "אחרות" זו בדרכים שונות: ההסתדרות נקראה "ההסתדרות הכללית של העובדים העבריים בארץ ישראל" עד ערב מלחמת ששת הימים, בתי הספר המשיכו להיות נפרדים וכך גם המפלגות הפוליטיות, מלבד המפלגה הקומוניסטית הישראלית (מק"י). במשך כמעט שני העשורים הראשונים לקיום מדינה היו היישובים הערביים נתונים לממשל צבאי.

יסודותיה של מדינת הרווחה הישראלית הונחו בפרק הזמן הארוך ביותר שבו שררה הפרדה אפקטיבית בין יהודים לפלסטינים (או רובם) – התקופה שבין 1948 ל-1967. באותה תקופה עוצבה מדיניות הרווחה הישראלית, בעיקר על רקע משבר ההגירה של יהודי ארצות ערב. הסוגיה הפלסטינית היתה רחוקה מסדר היום הפוליטי והתקשורתי. רוב הפלסטינים ישבו מעבר להרי החושך, דהיינו – מעבר לקו הירוק, תחת שלטונן של מדינות ערביות עוינות לישראל. הסוגיה הפלסטינית התגלמה בפליטוּת, לא בתנועה לאומית. בתוך הקו הירוק נותרו כמה מובלעות ערביות, אך כאמור הן היו מופרדות מאזרחיה היהודים של המדינה באמצעות ממשל צבאי. מדינת הרווחה שעוצבה באותן שנים היתה לכל דבר ועניין, כמעט, מדינת רווחה של יהודים.

אך לרוע מזלם של המזרחים, הם הגיעו ארצה לפני שקמה כאן מערכת רווחה מודרנית. באותן שנים היה עליהם להסתפק ב"סעד" המיתולוגי, המוכר כיום בעיקר הודות לסרט "סלאח שבתי". מזרחים היו "אחרים": סטריאוטיפים שליליים ייחסו להם "בעיות של מנטליות" ו"פרימיטיביות". כאשר הציע פרופ' פיליפ קליין, מומחה יהודי-אמריקאי לרווחה, להנהיג מערכת רווחה מודרנית, תקפה אותו דבורה נצר ממפא"י על כך ש"הוא ניגש לבעיותינו עם סטנדרטים אמריקניים, כאשר לנגד עיניו עומדות האפשרויות הקיימות בארצות הברית ללא הבאה בחשבון של החומר האנושי המתגורר כאן" (ובכל זאת החליטה הממשלה לפעול על פי המלצותיו). שלא כמו הפלסטינים שחיו מעבר לקו הירוק או בתוך גבולות הממשל הצבאי, יהודים מזרחים יצאו בהפגנות "לחם עבודה" במעברות ובוואדי סליב בחיפה ברחבי הארץ. ב-1971 נוספו גם הפגנות הפנתרים השחורים. ה"מצוקה" שאיתה ביקשה הממשלה להתמודד באמצעות ועדת כ"ץ, הלוא היא "ועדת ראש הממשלה לילדים ונוער במצוקה", שמונתה ב-1971 על ידי ראש הממשלה אז גולדה מאיר, היתה מצוקה יהודית מזרחית.  

הכיבוש ב-1967 החזיר את המאבק הציוני-פלסטיני על האדמה לקדמת הבמה תוך שהוא דוחק לשוליים סדרי יום אחרים, דוגמת פיתוח כלכלי של כל אזורי הארץ ושדרוג של השירותים החברתיים. אצל הפלסטינים, התבוסה של צבאות ערב הולידה התפכחות מהחלום שצבאות אלה יוכלו להשיב להם את אדמותיהם. על רקע זה נטלו לידיהם ארגוני ההתנגדות את הובלת המאבק לעצמאות. בתזמון מקביל למדי, לאחר מלחמת יום הכיפורים, קם "גוש אמונים", שבתוך זמן קצר הצליח להציב את פרויקט ההתנחלויות במרכז הסדר היום הלאומי. המאבק היהודי-ערבי על האדמה חזר לתקופה שקדמה ל-1948.  

פעולות ההתנגדות הפלסטינית בשטחים שנכבשו ב-1967 השליכו על מעמדם של הפלסטינים שנהפכו ב-1948 לאזרחי ישראל. בתקשורת ובזירה הפוליטית בישראל, ההתנגדות הפלסטינית היא פעולה של "טרור" ופלסטינים ואחרים המזדהים עם  המאבק שלהם הם "תומכי טרור". אין "אחרות" גדולה מזו.

נוכחותם של הערבים אזרחי המדינה במדינת הרווחה הישראלית, מרגע שזו נולדה, היתה בבחינת נוכחות נפקדת, והקולקטיב היהודי חיפש דרכים להדיר אותם מהטבה זו או אחרת, למרות היותם אזרחים מן השורה. בעבודת הדוקטור המצוינת שלו מספר אנדי רוזנהק כי ב-1959, כאשר הממשלה הנהיגה קצבה למשפחות מרובות ילדים, אמר שר העבודה אז, מרדכי נמיר, כי בדעת הממשלה לנקוט צעדים מיוחדים כדי למנוע את הקצבה ממשפחות ערביות. כאשר ביקשה הממשלה ב-1971 להגדיל את קצבאות הילדים כך שייהפכו למרכיב משמעותי בהכנסה של משקי בית מעוטי הכנסה, דהיינו – משקי בית מזרחיים, דנו תחילה באפשרות לעשות זאת דרך הסוכנות היהודית או דרך המגבית היהודית המאוחדת, כדי לטשטש את מעשה ההדרה של הערבים. בסופו של דבר הוחלט להגדיר את הקצבה המוגדלת כמיועדת למשפחות של יוצאי צבא – שבו, כידוע, ערבים (להוציא הדרוזים) אינם משרתים – וזאת כדי להבטיח "רמת רווחה בסיסית למשפחות יהודיות". רק ב-1993 בוטלה האפליה על ידי ממשלת יצחק רבין השנייה.

"אחרותם" של הפלסטינים אזרחי ישראל באה לידי ביטוי יום-יומי במגוון רחב של תחומים, אף על פי שמצבם הכלכלי-חברתי ומעמדם הציבורי הלך והשתפר עם השנים, אם כי לא במידה הראויה. בתקופות בחירות, למשל, חברי כנסת ערבים מוקעים בדרך שגרה כ"תומכי טרור" וראש ממשלה מבסס קמפיין על הטענה כי יריביו הפוליטיים שוקלים לבסס את הקואליציה שלהם על תמיכה מבחוץ של מפלגה ערבית – משל היתה מפלגה זאת ארגון אויב. שיתוף של מפלגה ערבית בשלטון עצמו הוא עדיין דבר שאין לדבר עליו.

יום העצמאות הכלכלי

בארצות המערב, תואם תור הזהב של מדינת הרווחה בפרט ושל הסוציאל-דמוקרטיה בכלל את תור הזהב של המעמד הבינוני המערבי ובאופן כללי יותר, את תור הזהב של הצמיחה המציפה את רוב המעמדות כלפי מעלה, אם להשתמש בביטוי האמריקאי. מדובר בשלושת העשורים שלאחר מלחמת העולם השנייה, התקופה שבה נהפכה רשת הביטחון הסוציאלי לנכס צאן ברזל של המדינה המערבית הנאורה.

בשנים שחלפו מאז, בארצות אירופה המערבית ובארצות הברית נסדקה תמימות הדעים סביב מדינת הרווחה. גורם אחד לכך הוא הטענה כי פרט למקרים יוצאי דופן כמו נכות פיזית, על הבריות למצוא את אמצעי הקיום שלהן בשוק העבודה. זוהי למעשה טענתו העיקרית של הכלכלן השמרני מילטון פרידמן, שהציע לפרק את מנגנוני שירותי הרווחה, שאותם ראה כמנופחים, ולהחליפם בתשלום יחיד ופשוט של מס הכנסה שלילי. גורם שני הוא החשש שמא גם "אחרים" ייהנו מעוגת הרווחה. זה החשש המסייע כיום לפוליטיקאים ימנים ברחבי אירופה להעצים את כוחם.

ברקע היסדקותה של תמימות הדעים וההתגוששות סביב מדינת הרווחה עמדו שינויים מקרו-כלכליים עולמיים, ובהם העברתם המסיבית של פסי ייצור תעשייתיים מהמערב לסין ולשכנותיה ובעקבות זה משבר המעמד הבינוני המערבי; משבר זה נוגע במיוחד לחלק הפועלי של המעמד הבינוני, שהיה הנהנה העיקרי של מדינת הרווחה. בו בזמן, וכתוצאה מכך, הלכו האיגודים המקצועיים ואיבדו מכוחם. מנגד, התאגידים הגדולים פרצו את גבולות המדינות האם שלהם והחלו פועלים בזירה עולמית, כשהם מניעים מארץ לארץ פסי ייצור, הון ועובדות ועובדים. תאגידים אלה מנצלים את פיצולו של השוק הכלכלי העולמי למדינות-מדינות כדי לצמצם ככל האפשר את חבויות המס שלהם, תוך שהם פוגעים בכך במערכות המיסוי הפנים-מדינתיות המממנות את רשתות הביטחון הסוציאלי. זאת ועוד, עושרו של מיעוט זה – אשר, כדברי הכלכלן הצרפתי תומס פיקטי, גדל בקצב מהיר יותר מקצב הגידול של הפעילות הכלכלית (תמ"ג) – מאפשר לו לממן מערכות שירותים חברתיים פרטיים ובו בזמן לגייס תמיכה פוליטית בהפחתת מסים.

הנסיגה מן הנדיבות באה משני צדי המפה הפוליטית. באנגליה, ראשת הממשלה מרגרט תאצ'ר מהמפלגה השמרנית יצאה נגד מדיניות הרווחה שהונהגה אחרי מלחמת העולם השנייה, כשהצעד הידוע ביותר שנקטה היה מכירת הדיור הציבורי, שהיה מרכיב מרכזי בעיצוב המעמד הבינוני הבריטי בשנים שלאחר המלחמה (council housing). בארצות הברית, הנשיא הדמוקרטי ביל קלינטון הכריז ב-1996 על "סופה של מדינת הרווחה כפי שהכרנו אותה". בכך מימש קלינטון דווקא מצע אידיאולוגי של המפלגה היריבה, הרפובליקאית – מצע שהיה חלק מרכזי של מתקפת הנגד הניאו-ליברלית נגד תוכניותיו של הנשיא הדמוקרטי לינדון ג'ונסון לקדם מדיניות רווחה נדיבה תחת השם "החברה הגדולה".

מגמת הנסיגה ממדינת הרווחה לא הוגבלה רק לארצות הברית ואנגליה. ב-1992 התכנסו תריסר מדינות אירופיות בעיר ההולנדית מאסטריכט, ייסדו את האיחוד האירופי, אימצו את היורו כמטבע משותף והנהיגו מדיניות של "אחריות תקציבית", שעיקרה הצבת אמות מידה מקרו-כלכליות קשיחות, כגון גובה החוב התקציבי המותר או גובה הגירעון התקציבי המותר.  

ישראל, כמוה כארצות מערביות, ידעה הצטמקות של המעמד הבינוני והיחלשות של האיגוד המקצועי הגדול, ההסתדרות. בשני העשורים האחרונים זינקו הפערים בין ה"מאיון עליון", ובתוכו אלפיון עליון, לבין שאר המעמדות בישראל. ישראל, כמוה כארצות מערביות, ידעה גם זעזוע עמוק במדינת הרווחה שלה. אלא שבניגוד לארצות האחרות שבהן דנו עד כה, ההקשר של זעזוע זה היה הכיבוש – הסכסוך – ולא הגלובליזציה.

אפשר לעמוד על כך באמצעות בחינה של שני אירועים: הראשון, הנהגת תוכנית החירום לייצוב המשק ב-1985; והשני, סדרת הקיצוצים התקציביים העמוקים שהונהגו בתקופת האינתיפאדה השנייה.

תוכנית החירום לייצוב המשק לא נולדה מתוך מחאה נגד מדינת הרווחה, שבאותן שנים היתה עדיין בגדר רך נולד. אמנם המוסד לביטוח לאומי הוקם ב-1954, אך פרישתה של רשת הביטחון הסוציאלי נמשכה שנים. תשלום של קצבת זקנה ושאירים, דמי לידה וקצבת משפחות מרובות ילדים החל בסוף שנות ה-50, אבל תשלום של דמי אבטלה ושל קצבת נכות החל רק אחרי מלחמת יום הכיפורים. גמלת הבטחת הכנסה – אותה גמלה שעוררה התנגדות כה חזקה בארצות הברית בשנות ה-80, עד ששונתה כליל על ידי קלינטון באמצע שנות ה-90 – שולמה בישראל לראשונה רק ב-1980, ואילו תשלומי גמלת סיעוד החלו רק ב-1988.

תוכנית החירום גם לא נבעה מהעברתם של פסי ייצור לסין, בין השאר משום שפסי הייצור בישראל הם יחסית קטנים. הרקע לאותה תוכנית היה המשבר הפיננסי שהתמשך מאז מלחמת יום הכיפורים ב-1973 וליתר דיוק, משבר האינפלציה שיצרה ההוצאה הביטחונית הגבוהה בעקבות אותה מלחמה. לכאורה, מלחמה זו, שהתנהלה בין ישראל למצרים ולא בין ישראל לפלסטין, אינה שייכת לסיפור הנוכחי. ובכל זאת, אותה מלחמה היתה המלחמה הערבית הגדולה האחרונה בשרשרת המלחמות שנערכו בשמם של הפלסטינים. יתרה מזאת, תוכנית החירום לייצוב המשק היא דוגמה, נוספת לזו של האינתיפאדה השנייה, לדרך שבה מהלכים מקרו-כלכליים בישראל מושפעים לא רק משינויים בכלכלה הגלובלית, אלא גם מאירועים ביטחוניים מקומיים.      

תוכנית הייצוב לא היתה מהלך של ימין שמרני נגד שמאל סוציאל-דמוקרטי: היא אושרה על ידי ממשלת אחדות שבראשה עמד שמעון פרס ממפלגת העבודה (מראשוני הניאו-ליברלים הישראלים) ושר האוצר שלה היה יצחק מודעי מהליכוד. אם היתה מחאה בתוכנית, היא לא כוונה נגד 30 שנות מדינת רווחה אלא נגד מעמדה ההגמוני החובק-כל של המדינה אל מול הבורגנות העסקית הצומחת. במונחים אקדמיים, היה זה ניסיון להעביר את מושכות הכלכלה מידי "המדינה המפתחת" לידי המגזר התאגידי הפרטי. מדינה מפתחת היא מדינה יזמית העושה שימוש באמצעים שבידיה כדי להשיג יעדים לאומיים, כולל פיתוח כלכלי אך כולל גם, במקרה הישראלי, קליטת עלייה, פיתוח אזורי הארץ ותעסוקה מלאה, ומבחינה זאת אפשר לראותה כסוציאל-דמוקרטית. תוכנית החירום ניצלה את הזעזוע הלאומי של מלחמת יום הכיפורים ואת המשבר הכלכלי שבא בעקבותיה כדי להנהיג כאן כלכלה שהיוזמה בה נתונה בידיים פרטיות, "כמו במדינות מתוקנות" – כאשר ההנחה היא שבמדינות מתוקנות, המדינה יושבת לה בשקט בצד ונותנת למגזר העסקי לשחק. שי טלמון, מי שהיה החשב הכללי של משרד האוצר, נתן ביטוי קולע לתחושה של השותפים לעיצוב תוכנית החירום כאשר אמר כי יום הנהגתה הוא "יום העצמאות הכלכלי של ישראל".

העשירים הרוויחו

האירוע השני, כאמור, הוא סדרת מהלכים מקרו-כלכליים שננקטו בזמן האינתיפאדה השנייה או מיד לאחריה ופגעו מאוד במדינת הרווחה הישראלית.

כדי להבין את משמעותם של העימותים האלימים הישראליים-פלסטיניים, חשוב לציין כי הם לא מתרחשים במושבה רחוקה, מעבר לים, אלא בלבה של הארץ. זאת, בגלל פרישה דמוגרפית סבוכה ובעלת נקודות חיכוך רבות. ירושלים מצויה בלב הגדה המערבית, תל אביב מצויה במרחק נסיעה לא-ארוכה מרצועת עזה. אירועים אלימים יכולים לשבש את הפעילות השוטפת בתוך ישראל כשהם פוגעים לעתים קרובות פגיעה של ממש בפעילות הכלכלית – ובעקיפין גם במדינת הרווחה הישראלית. המחירים שמשלמים הפלסטינים גבוהים הרבה יותר, כמובן, שכן האירועים הקשים ביותר מתרחשים בדרך כלל בשטחים שלהם, אך גם המחירים שמשלמת ישראל הם כבדים מאוד – ביציבות כלכלית, בנדיבותה של מערכת הרווחה ובאפשרות להשתוות לרמת החיים של מדינות המערב.  

הדוגמה הבולטת ביותר לכך היא המשבר הכלכלי שיצרה האינתיפאדה השנייה – בתחילה, בצירוף עם משבר ההיי-טק של שנת 2000. המשבר התבטא בשנתיים רצופות של הצטמקות של הכלכלה הישראלית (התמ"ג) ובשלוש שנים רצופות של הצטמקות התמ"ג לנפש, המשמש גם כמדד של רמת חיים. בנק ישראל קבע אז כי "המשק שרוי בשפל הממושך ביותר בתולדות ישראל" והוסיף כי "אם בהתחלה נבע השפל מהשפעה משולבת של משבר היי-טק עולמי והאינתיפאדה, הרי שב–2002 האינתיפאדה היא שתרמה את חלק הארי להתכווצות הפעילות הכלכלית".

לנוכח מצב זה, הממשלה היתה יכולה לנקוט מגוון של צעדים. אפשר היה להעלות – ולו במעט – את המסים הישירים; אפשר היה להטיל מס על רווחי הון; להטיל מלווה מלחמה; לקצץ בשכר העובדים הבכירים במנגנון המדינה, ברשויות המקומיות ובמערכת הביטחון; לקצץ בסעיפי "שמנת" של תקציב הביטחון; לקצץ בהטבות לקבוצות אוכלוסייה מבוססות ובהן ההתנחלויות. אפשר היה גם שלא להעלות את תקציב הביטחון, שהרי צה"ל לא נדרש אז להילחם בצבא סדיר דוגמת צבא מצרים או צבא סוריה ב-1973.  

במקום כל אלה החליטה הממשלה לנקוט סדרה של קיצוצים תקציביים עמוקים, שתוצאתם העיקרית היתה דילול של רשת הביטחון הסוציאלי הישראלית בפרט ושל מדינת הרווחה הישראלית בכלל. מאז אותה אינתיפאדה נרשמו אמנם תוספות תקציביות כאלה או אחרות, אך מערך הביטחון הסוציאלי הישראלי מעולם לא שב עוד לקדמותו.

כך תואר התהליך בדו"ח של המוסד לביטוח לאומי ב-2004: "בשנים 2003-2002 החליטה הממשלה על מפנה של ממש במדיניותה החברתית, שיטביע לטווח ארוך את חותמו על מדינת הרווחה בישראל. במסגרת חמש תוכניות כלכליות… שקיבלו את אישורה של כנסת ישראל הונהגו שינויים מבניים עמוקים במערכת קצבאות המוסד לביטוח לאומי, תוך הפחתה ניכרת במרבית הקצבאות. סדרת הפגיעות בקצבאות בשנים 2003-2002 ואלה הצפויות בשנים הבאות היא ארוכה ולא פסחה אף לא על אחת מהאוכלוסיות הזכאיות לקצבה… תפיסות שהיו נטועות עמוק בבסיס מדיניות הרווחה שהתגבשה במשך שניים ושלושה עשורים — כמו שמירה על רמת החיים של מקבלי הקצבאות ביחס לזו של כלל האוכלוסייה — נזנחו בחטף, מהיום למחר, וללא דיון ציבורי ממצה. המדיניות החדשה נקבה ככברה את רשת הביטחון הסוציאלי ומחקה הישגים רבי שנים".

למרבה האבסורד, לא זו בלבד שהממשלה לא העלתה את המסים הישירים, אלא היא הפחיתה אותם. התוצאה היתה שהעשירון העליון ובראשו המאון העליון לא הרגישו בכיסם את המשבר ובפועל הם הרוויחו.

המניע העיקרי להפחתת המסים על עבודה היה הרצון לשמור בארץ את התרנגולת המטילה ביצי זהב, הלוא היא תעשיית ההיי-טק – שיקול מקרו-כלכלי בעל חשיבות אסטרטגית. יש לציין כי ניסיון ראשון להפחתת המס נעשה שנתיים לפני האינתיפאדה, בממשלתו של אהוד ברק. פרופ' אבי בן בסט, מנכ"ל משרד האוצר בממשלתו של ברק, שעמד בראש הוועדה הראשונה לרפורמה במס, הסביר כי יש להפחית מסים כדי למנוע מעבר של עובדי היי-טק ישראלים לעמק הסיליקון. אלא שהמלצות ועדת בן בסט לא מומשו ושנתיים מאוחר יותר, כבר בתוך משבר האינתיפאדה השנייה, מונתה ועדה חדשה בראשות רואה החשבון יאיר רבינוביץ, שפעלה במתכונת חירום והנהיגה את רוב המלצותיה של ועדת בן בסט. רבינוביץ אמר כי הפחתת המסים הישירים נועדה למנוע את "בריחת השכבה המקצועית והניהולית של המשק לחו"ל". אין ספק כי אווירת המשבר עמדה ביסוד החשש מפני בריחה שכזאת.

בעקבות הפחתת המס הפסידה המדינה בין השנים 2010-2002 הכנסות בסך 23.5 מיליארד שקלים. הכסף הזה נשאר, כמובן, בכיסיהם של ישראלים בעלי הכנסות גבוהות.

כלכלנים אוהבים להציג את מדינת הרווחה כמעשה של "חלוקה מחדש של הכנסות", במובן זה שבהינתן מערכת מס פרוגרסיבית, בעלי הכנסות גבוהות משלמים יותר מס מבעלי הכנסות נמוכות ומס זה משמש בין השאר למימון רשת הביטחון הסוציאלי. על רקע זה, אפשר לומר שבמקרה של הפחתת המסים שבה אנו עוסקים, התרחשה "חלוקה מחדש מהופכת של הכנסות".

צנע בשירות הכיבוש

מעבר לקיצוצים התקציביים הגדולים ולהפחתת המס על עבודה, ההתמודדות עם משבר האינתיפאדה השנייה כללה מרכיב חשוב נוסף: הממשלה החליטה לעלות על דרך של מדיניות ארוכת טווח של צנע תקציבי, שתאפשר להתמודד עם מצב כרוני של אי-יציבות כלכלית בגין הסכסוך. כידוע, בעיני סוכנויות דירוג האשראי הבינלאומיות, שם המשחק הוא יציבות – בדיוק הדבר שישראל התקשתה להציג עקב ההתקוממויות הפלסטיניות. האי-יציבות, מצדה, מאיימת על ההשקעות במשק.

הביטוי העיקרי של המדיניות החדשה היה חקיקת כלל ההוצאה התקציבית, המגביל את גידול ההוצאה הממשלתית ביחס להוצאה של השנה שעברה, וללא תלות בהכנסות. כלל זה נחקק לראשונה ב-2004 ביוזמת שר האוצר בנימין נתניהו, כחלק מהתוכנית הכלכלית שהונהגה בכהונתו. הכלל קבע כי הגידול בתקציב, משנה לשנה, לא יעלה על שיעור של 1% ריאלית. ב-2006 עודכן שיעור זה ל-1.7% כדי להתאימו לשיעור הגידול באוכלוסייה. בשנים שחלפו מאז הוכנסו שינויים נוספים בחוק, אולם העיקרון נותר על כנו.

צמצום תקציבי מתמשך מאפשר להימנע מטלטלות גדולות בכל עת של עימות אלים, טלטלות דוגמת גירעון תקציבי רחב כתוצאה מגידול של ההוצאות הביטחוניות או ירידה בהכנסות ממסים כתוצאה מהצטמקות הפעילות הכלכלית. מדיניות שכזאת מסייעת ליצור תדמית של ניהול כלכלי אחראי ויציב של מדינה שאפשר לעשות עמה עסקים. היא מציבה את ישראל בשורה אחת עם מדינות "רגילות", כאלה שאינן צריכות להתמודד עם התנגדות ועם התקוממויות. במלים אחרות, צמצום תקציבי מסייע לישראל להסוות את הכיבוש.

משטר הצנע התקציבי הישראלי הקדים בחמש שנים את משטר הצנע התקציבי שכפה האיחוד האירופי על חברותיו, זה שהנפגעת העיקרית ממנו היתה יוון. הרקע לצנע התקציבי האירופי היה המשבר הפיננסי העולמי של 2008. בישראל, כאמור, היה זה משבר האינתיפאדה והרצון למנוע השפעה של משברים עתידיים שכאלה על תדמיתה של ישראל ככלכלה יציבה.

הצנע התקציבי הוביל לכך שהחוב הממשלתי, הנמדד באחוזי תמ"ג, ירד מכ-100% תמ"ג בזמן האינתיפאדה השנייה ל-60% תמ"ג ב-2018 – השיעור המומלץ על ידי אמנת מאסטריכט, שיעור שאפילו מייסדות האיחוד האירופי, גרמניה וצרפת, אינן עומדות בו.  

מנקודת הראות של חברות דירוג האשראי הבינלאומיות זהו נתון מצוין, אך מנקודת הראות של החברה הישראלית זהו נתון גרוע. כיום, רמת ההוצאה התקציבית האזרחית בישראל – כל התקציבים למעט תקציב הביטחון ותשלומי ריבית – היא השנייה הנמוכה ביותר בקרב מדינות ארגון OECD, כשרק אירלנד נמצאת מתחתיה. בתוך זה, ההוצאה הציבורית על רשת הביטחון הסוציאלי בישראל היא מן הנמוכות בקרב מדינות OECD, כאשר רק טורקיה, דרום קוריאה, צ'ילה ומקסיקו ממקומות מתחתיה.

משטר הצנע התקציבי הוביל לפגיעה חמורה לא רק ברשת הביטחון הסוציאלי, אלא גם במדינת הרווחה הרחבה, זו הכוללת את כל השירותים המדינתיים החברתיים. הדבר בא לידי ביטוי בכיס של כל ישראלית וכל ישראלי, שכן כיום מרבית השירותים החברתיים מותנים בתשלום נוסף – נוסף, כמובן, על המסים המנוכים מתלוש המשכורת שלנו. משפחה הרוצה להעניק לילדיה חינוך המבטיח קבלה לאחד ממוסדות ההשכלה הגבוהה נדרשת ל"תשלומי הורים", היכולים להסתכם באלפי שקלים בשנה; משפחה החפצה להבטיח לעצמה שירות רפואי מהיר – גם כאשר אין הכרח רפואי – תרצה לרכוש ביטוח רפואי משלים של קופת החולים או ביטוח של חברות הביטוח המסחריות.

מדינת הרווחה הישראלית אינה מספקת עוד רשת אמינה של ביטחון סוציאלי וגם לא שירותים ציבוריים שווים לכל נפש. אפשר לומר כי בתחום החברתי-כלכלי, המחיר הגבוה ביותר שאנו משלמים בגין הכיבוש הוא הפגיעה ביכולת של ישראל לממן מדינת רווחה ברמה מערב-אירופית.

במהלך המשבר הכלכלי של האינתיפאדה השנייה, הביקורת העיקרית על הקיצוצים התקציביים הגדולים היתה שהיא מייצגת אידיאולוגיה ניאו-ליברלית קיצונית. הכיבוש וההתקוממות הפלסטינית הגדולה לא הוכרו כגורמים בעלי חשיבות בעיצוב המדיניות. הביקורת התמקדה בשר האוצר אז, נתניהו, שהזדהותו עם האידיאולוגיה הניאו-ליברלית היתה ידועה. נתניהו הוא שסיפק את הצידוק הציורי ביותר של מדיניות הצנע התקציבי, כאשר טען כי יש לשים סוף למצב שבו האיש השמן – המדינה – רוכב על האיש הרזה – המגזר העסקי. נתניהו לא הציע דימויים ציוריים דומים לתיאור הקשר שבין הצעדים המקרו-כלכליים שהוא נקט ובין הכיבוש.   

האידיאולוגיה הניאו-ליברלית הגיעה לחופי ישראל במסגרת תוכנית החירום לייצוב המשק ב-1985 ומאז היא הנחתה את כל הממשלות, הן מימין והן משמאל. אלא שעד לאינתיפאדה השנייה, הניאו-ליברליזם בא לידי ביטוי בעיקר בשינויים מבניים דוגמת הפרטה ופחות בפגיעה ישירה בכיסם של הישראלים והישראליות.      

עד לאינתיפאדה השנייה, שום ממשלה לא נקטה צעדים כה קיצוניים כמו אלה של ממשלות אריאל שרון. ב-1992, פחות מעשור אחרי אימוץ תוכנית החירום, כתבו אברהם דורון ורלף קרמר כי "רוב הניסיונות לקצץ בגמלאות הקיימות או להקטין אותן, על ידי צמצום ההוצאה הציבורית לביטחון סוציאלי בישראל, נכשלו עד כה". וספק רב הוא אם בזמנים כתיקונם היתה ממשלה כלשהי מעלה על דעתה להציע צעדים שכאלה, כשהם ארוזים בחבילות המובאות לאישור הכנסת בבהילות ובפסקי זמן קצרים. קשה להעלות על הדעת מהלכים כה מרחיקי לכת ללא האווירה שהשתררה בפרקים מסוימים במהלכה של האינתיפאדה ובמיוחד בתקופת השיא של הפיגועים הרצחניים באוטובוסים, במסעדות ובאולמות שמחה. הצירוף של "שעת חירום" ושל "סכנה של קריסה תקציבית ופיננסית" יצר רקע נוח להנהגתם של הצעדים הללו. העובדה שתוכנית הקיצוצים הגדולה הראשונה כונתה "חומת מגן כלכלית", כשמו של המבצע של צה"ל לכיבוש מחדש של הערים הפלסטיניות, ביטאה היטב את המסר של שעת חירום.

אז הנה סדר הדברים: האינתיפאדה יצרה משבר כלכלי עמוק וממושך. המשבר פגע בתדמיתה של ישראל ככלכלה יציבה ופורחת, דווקא לאחר שנת שיא באקזיטים של תעשיית ההיי-טק הישראלית (אקזיטים שהלכו והצטברו עד שהקנו לישראל שנים לא-רבות לאחר מכן, ב-2009, את התואר "אומת סטארט-אפ"). הממשלה בחרה להתמודד עם המשבר בכלים הלקוחים מבית היוצר של האידיאולוגיה הניאו-ליברלית. תחילה היא ביצעה שני צעדים סותרים: האחד, קיצוצים כבדים ברשת הביטחון הסוציאלי בשם הסיסמה "שילכו לעבוד"; השני, הפחתת מסים שנועדה למנוע בריחת היי-טקיסטים לעמק הסיליקון והיתה מעשה של "חלוקה מחדש מהופכת של הכנסות". אל שני אלה נוסף צעד שלישי, שנועד לשקם את תדמיתה המקרו-כלכלית של ישראל, או אם תרצו – צעד שנועד לאפשר לישראל להמשיך בכיבוש מבלי שדירוג האשראי שלה ייפגע: חקיקת מדיניות ארוכת טווח של צנע תקציבי.

זהו השילוש הלא-קדוש שהוליד הכיבוש בעקבות האינתיפאדה השנייה: מדינה קטנה, מיסוי נמוך ורשת ביטחון סוציאלי מינימלית. שילוש זה הרחיק את מדינת הרווחה הישראלית מאחיותיה האירופיות.  

דיכוי כלכלי

הכיבוש מפריע לישראל להשתוות לרמת החיים של מערב אירופה. הוא מפריע אף יותר לפלסטין להשתוות לפחות לרמת החיים של ישראל.

למרבה הצער, ישראל תרמה במו ידיה לתת-פיתוח הפלסטיני, באמצעות מדיניות עקבית קצרת רואי וצרת אופקים של מניעת פיתוח כלכלי. זאת, בשם הרצון למנוע תחרות בכלכלת ישראל או היווצרות של מוקדי כלכלה פלסטיניים חזקים דיים כדי לשמש קלף מיקוח במאבק על האדמה ועל הריבונות.

את התוצאה אפשר למצוא בהשוואה בין התמ"ג לנפש הישראלי ובין זה הפלסטיני. כלכלנים טוענים כי כאשר יש מפגש בין כלכלה מפותחת לפחות מפותחת, הדבר מוביל על פני זמן להתקרבות ביניהן, כאשר הכלכלה הבלתי מפותחת מתקרבת לזו המפותחת. אך אין זה המצב במקרה שלנו: על פי נתוני הבנק העולמי, ב-1994, השנה שבה הוחל יישומו של הסכם אוסלו שאמור היה לתרום, בין השאר, לצמיחה כלכלית פלסטינית, התמ"ג לנפש הישראלי היה גבוה פי 7.2 מזה הפלסטיני. ב-2018, הפער, במקום שיקטן, דווקא גדל במעט – כאשר התמ"ג לנפש הישראלי היה גדול פי 7.4 מזה הפלסטיני. לא היתה אפוא התקרבות בין שתי הכלכלות.

מדיניות התת-פיתוח מתועדת היטב. שלמה גזית, מי שהיה המתאם הראשון של פעולות ישראל בשטחים הפלסטיניים, כתב כי מדיניות ישראל נועדה בראש ובראשונה לתת עדיפות מוחלטת למניעת תחרות של בעלי עסקים פלסטיניים בבעלי עסקים ישראליים. כך, ישראל פעלה למנוע ייצוא עודפים חקלאיים פלסטיניים לישראל, כדי להגן על מחירי התוצרת החקלאית הישראלית וכך עשתה גם בתחום התעשייה והמלאכה: "נקבעה המדיניות שאין לעודד משקיעים ישראלים להקים מפעלים בשטחים (ואפילו לא להצטרף כשותפים אל מפעל קיים). במקום לראות ראייה כוללת – אפשרות להוזיל את הוצאות הייצור של המשק הישראלי על ידי ניצול כוח עבודה זול יחסית המצוי בגדה המערבית או ברצועה – ננקטה מדיניות המונעת תמריצים מן המשקיע הישראלי… כה חזק היה הרצון להגן על תוצרתם של מפעלים בישראל עד שניסו אפילו למנוע הקמת מפעלים, או חידוש מפעלים שהיו בבעלות ערבית מלאה, אם היתה סכנה כי אלו יתחרו בתוצרתם במוצר הישראלי". עקב כך, התוצר התעשייתי בשטחים הפלסטיניים, במקום שיגדל, כפי שהוא גדל ברוב אזורי העולם, דווקא קטן. העלייה שנרשמה בשנים הראשונות אחרי 1967 בתמ"ג הפלסטיני נבעה לא מגידול בייצור אלא מכניסת שכרם של הפועלים הפלסטינים שעבדו בישראל, שהיה נמוך במונחים ישראליים אך גבוה במונחי שוק העבודה הפלסטיני.

חשוב לציין כי היו חלופות וראוי להעלות אותן מכיוון שהן רלוונטיות גם כיום. ועדת מנכ"לים בראשותו של מנכ"ל משרד האוצר אז, יעקב ארנון, כונסה זמן קצר לאחר המלחמה והמליצה לממשלה להתמודד עם בעיית התעסוקה בשטחים בראש ובראשונה באמצעות אישור הקמת מפעלים בבעלות מקומית בשטחים הפלסטיניים; בעדיפות שנייה המליצה הוועדה על אישור הקמה בשטחים הפלסטיניים של מפעלים בבעלות יזמים ישראלים. הכנסת עובדים מהשטחים לעבודה בישראל צוינה רק בעדיפות שלישית. אלא ששר הביטחון אז, משה דיין, מי שריכז בידיו בפועל את מנגנוני השליטה הישראליים בשטחים, הכריע בעד התרת כניסה לעבודה בישראל. חקלאים וקבלני בניין ישראלים מיהרו לנצל את ההזדמנות כדי להוזיל את עלויות העבודה שלהם.

מדיניות ישראל בשטחים הפלסטיניים לא היתה שונה מהותית מזו של מצרים ברצועת עזה או ירדן בגדה המערבית. ממשלת המנדט הבריטית פעלה גם היא על פי עיקרון של צמצום הוצאות השלטון, ובכל זאת היא ביצעה בעצמה, או התירה לגורמים פרטיים לבצע באישורה, כמה פעולות פיתוח שמילאו תפקיד חשוב בצמיחה הכלכלית העתידית, תחילה של פלשתינה כולה ולאחר מכן של ישראל – בניית הנמל בחיפה, הקמת שדה התעופה בלוד (כיום נתב"ג), פרישת רשת הרכבות מצפון לדרום וממערב למזרח, סלילת רשת כבישים בסיסית והקמת רשתות חשמל, טלפון וטלגרף. ישראל, לעומת זאת, לא זו בלבד שלא השקיעה בעצמה בפיתוח כלכלי של השטחים שכבשה, אלא אף אסרה על אחרים להשקיע במקומה. התשתית העיקרית שהקימה ישראל בגדה המערבית היא רשת של כבישים עוקפי היישובים הפלסטיניים.

היום משמיעים מעת לעת אנשי מערכת הביטחון הישראלית הצהרות בדבר נחיצותם של צעדים כלכליים שיאפשרו לפלסטינים שחרור לחצים באמצעות אספקת תעסוקה. יש המדברים על "שלום כלכלי". אך אין בהצעות אלה כדי להתמודד עם התת-פיתוח הפלסטיני. את זאת אי אפשר להשיג בתנאים של כיבוש.

אתגר הנדיבות והאוניברסליות

מדינת הרווחה בישראל עומדת בפני אתגר כפול, האחד בתחום הנדיבות והשני בתחום האוניברסליות. שניהם כאחד מסמנים כיווני חשיבה ופעילות לסוציאל-דמוקרטיה הישראלית.

בתחום הנדיבות, האתגר הוא השבה של לפחות חלק ממידת הנדיבות שנלקחה ממדינת הרווחה הישראלית בתקופת האינתיפאדה השנייה ובמקביל, חתירה להעלאת מידת נדיבותה לרמה מערב-אירופית.

זהו התחום העיקרי שבו התמקדה בשני העשורים האחרונים הפעילות ה"חברתית" (ביטוי שאפשר לתרגמו ל"סוציאל-דמוקרטיה", אם כי הוא הולם גם פופוליזם ימני). עשרות רבות של ארגונים חברתיים קמו ופעלו נגד הקיצוצים הגדולים. תחום הנדיבות הוא גם זה שבו התמקדה תנועת המחאה הגדולה של 2011 – מחאת האוהלים, מחאת הקוטג', מחאת העגלות ועוד.

אתגר האוניברסליות הוא משמעותי יותר, בוודאי בהקשר של הכיבוש. בעבר, פלסטינים שהם אזרחי ישראל היו מושאי ההדרה העיקריים. אולם במבט לעתיד, אתגר האוניברסליות יעלה גם בהקשר של הפלסטינים החיים מעבר לקו הירוק. אתגר האוניברסליות יתרחב עוד יותר אם יתגלגלו הדברים בכיוון של מדינה דו-לאומית. לנוכח עלותה של מדינת רווחה ולנוכח התת-פיתוח הפלסטיני, סביר להניח שאי אפשר יהיה להחיל אותה על כל אזרחי המדינה האחת. במצב שכזה יעלו שתי אפשרויות עיקריות, אם להתבסס על דברי הכלכלן ברנקו מילנוביץ': או שמדינת הרווחה הישראלית תצומק – או שזכויות הרווחה של אזרחיה הפלסטינים החדשים יהיו מצומצמות משמעותית מאלה של האזרחים הוותיקים. ואם יוביל הסדר מדיני לכינונה של מדינה פלסטינית ריבונית, דהיינו "פתרון שתי המדינות", מבלי שיהיה פיתוח מהיר בצד הפלסטיני ובהנחה שצה"ל לא יישאר במחסומים ועל גדרות רצועת עזה – יתדפקו פלסטינים על שעריה של מדינת הרווחה הישראלית, בדיוק כפי שפליטים ומהגרי עבודה עושים זאת באזורי עולם אחרים. על כך כתב מילנוביץ' כי מפלגות סוציאל-דמוקרטיות, שבעבר מילאו תפקיד כה חשוב בעיצובה של מדינת הרווחה, מוצאות עצמן כיום בעמדה לאומנית, המנתצת את המסורת רבת השנים של סולידריות סוציאליסטית חוצת גבולות.