הפעלה/כיבוי מצביע לבן גדול
הפעלה/כיבוי מצביע לבן שחור
איור: דרור כהן
משבר הדיור מככב מזה למעלה מעשור בכותרות העיתונים, ללא פתרון משמעותי נראה לעין. שיעורי ריבית נמוכים, יציבות בשוק הנדל"ן, שווקי מניות נפיצים ומדיניות ממשלתית שמעודדת השקעה בנדל"ן על ידי תמריצי מס והטבות, חברו להזנחה רבת השנים של תחום הדיור על ידי הממשלה והותירו משפחות רבות בפני שוקת שבורה. לאחר עשור של עליות מחירים בלתי מרוסנות, המחירים הגיעו לרמה שמדירה מהשוק רוכשים חדשים, ובפרט משפחות צעירות. בעקבות "מחאת האוהלים" של שנת 2011, הממשלה החלה לבחון פיתרונות למשבר, ומספר ועדות ממשלתיות נדרשו לנושא, ובהן הוועדה לשינוי חברתי-כלכלי (ועדת טרכטנברג) והוועדה למלחמה בעוני (ועדת אלאלוף).
מרבית ההמלצות לא יושמו. הפיתרונות המעטים שיושמו, התמקדו רובם ככולם בהגדלת היצע הדיור על ידי אישור גורף של תכניות בינוי תוך עקיפת מוסדות התכנון, ותמרוץ קבלנים באמצעות מתן הנחות ברכישת קרקעות מדינה. אלה גם אלה זכו להצלחה מוגבלת. אין זה מפתיע משום שרוב הגורמים שבכוחם להשפיע על מחירי הדיור הם בעלי אינטרס מובנה למניעת הוזלת מחירים: בעלי הדירות (רוב הציבור הישראלי), רשות מקרקעי ישראל (שנמדדת על פי רווחיה משיווקי קרקע), בנקי המשכנתאות והקבלנים. כפי שטוענים הדוגלים בתיאוריה כלכלית קלאסית, השוק מאזן את עצמו. כך לדוגמה, על פי דו״ח בנק ישראל משנת 2018, לאחר שהממשלה פעלה לשיווק קרקעות מוזלות במסגרת תוכנית המכרזים 'מחיר למשתכן', קטן מספרן של התחלות הבנייה בשוק החופשי באותם אזורים, ככל הנראה, בשל הירידה בכדאיות הכלכלית ליזמים. הבעיה נוצרת כאשר נקודת האיזון האופטימלית של השוק מותירה שכבות אוכלוסיה רבות, ובעיקר את אלה המוחלשות, ללא קורת גג.
ואכן, כלל הפתרונות שנוסו בשנים האחרונות על ידי הממשלה – מחיר למשתכן, החברה הממשלתית ״דירה להשכיר״, הטבות מס ליזמים של דיור בר-השגה, הסכמי גג ווועדות מיוחדות עוקפות-הליכי תכנון – כולם עולים בקנה אחד עם אידיאולוגיה כלכלית-חברתית נאו-ליברלית, שגורסת כי אל לממשלה להיות גורם פעיל בשוק הדיור, ועליה להסתפק בתפקיד של רגולטור או גורם מתמרץ בלבד. זאת על יסוד ההנחה, כי שוק הדיור הוא מבוזר ויעיל. לגישה זו שותפים כלכלנים רבים מהצד הימני של המפה הפוליטית.
מצב דברים זה מסביר מדוע למרות הצהרות על כוונות טובות, הוועדות הממשלתיות, דוח מבקר המדינה על משבר הדיור, והתכניות הרבות שהונהגו מאז המחאה החברתית כדי להתמודד עם משבר הדיור, הממשלה עדיין לא מפעילה את מלוא כוחה וסמכותה לבלימת תהליכי ריכוז העושר, התפשטות אי-השוויון, והפגיעה בשכבות החלשות, שנובעים מהפקרת תחום הדיור.
מצב דברים זה אינו מסביר מדוע מחנה השמאל בישראל, או לפחות הגורמים הסוציאל-דמוקרטיים שבקרבו, לא השכילו עד כה להציב אלטרנטיבה ברורה למדיניות כושלת זו. במקום לדון בכשל האמיתי של השוק – היעדר פתרון דיור בר השגה לכל אזרח – הדיון הציבורי הצטמצם לדיון נדל"ני ספקולטיבי בין מומחים וכלכלנים על הצלחתם (או כישלונם) של הפתרונות המעטים שמציעה הממשלה, לצד ויכוחים לגבי היקף ההסדרה הנחוצה בשוק הפרטי. השיח הזה מקבל כהנחת יסוד את הטענה, כי בניגוד לשירותים חיוניים אחרים כמו בריאות, חינוך וביטחון, דיור אינו שירות ציבורי, אלא (רק) מוצר בשוק החופשי.
אך משבר הדיור אינו תוצר של תהליכים כלכליים-נדל"ניים המנותקים מהקשר חברתי. זהו סימפטום של מדיניות ממשלתית, שבבסיסה התנערותה מאחריות להבטחת קורת גג הולמת לכלל האוכלוסייה, והעברת אותה אחריות לידי "השוק החופשי". המדיניות הזאת מתגלמת בראש ובראשונה בנושא קריטי אחד, שכמעט אינו מדובר. זהו אחד הגורמים המשפיעים ביותר על מחירי הדיור בארץ, אולם כלכלנים, מומחים ואפילו פוליטיקאים נוטים להתעלם ממנו: הדיור הציבורי.
כדאי לעצור ולהדגיש – דיור ציבורי אינו סעד לאמהות יחידניות וילדיהן, אף שהוא בהחלט עשוי לפתור את המצוקה הבלתי-נתפסת של אוכלוסיה זו. דיור ציבורי גם אינו בהכרח בתי רכבות בשכונות שכוחות-אל ובעיירות פיתוח נידחות. דיור ציבורי אינו תקרות דולפות ותחזוקה לקויה, שנועדו רק למי שבאמת, אבל באמת, אין להם שום ברירה אחרת. דיור ציבורי הוא שירות חיוני מאין כמותו במדינה מתוקנת, אשר ממשלה החותרת לספק לאזרחיה איכות חיים, רווחה ושגשוג מחויבת לקדם. ועל אחת כמה וכמה במדינה צפופה ויקרה כמדינת ישראל, שבה הקרקע היא משאב מוגבל במיוחד.
נסיקת מחירי הדיור, במקביל להידרדרות ארוכת שנים באיכות ובזמינות הדיור הציבורי והיעדר חלופות ראויות, משפיעה על כלל הציבור בישראל: בעלי בתים המשכירים את נכסיהם לדיירי דיור ציבורי, קונים או שוכרים אשר מתחרים בשוק החופשי עם זכאי הדיור הציבורי, וכמובן, ציבור זכאי הדיור הציבורי עצמם. לא ניתן להתיר את הקשר בין שלושת נדבכי שוק הדיור – הבעלות, השכירות והדיור הציבורי – אולם האיזון ביניהם הופר. העלייה במחירי הדיור משפיעה על יוקר המחיה ועל מדדי האי-שוויון בישראל, ובכך זולגת לתחומים נוספים כגון נגישות לתעסוקה, חינוך, תרבות ובריאות. על כן, היעדרה של מדיניות ממשלתית קוהרנטית בכל הנוגע לדיור ציבורי – דיור שלא ישרת רק את השכבות החלשות אלא את כלל האוכלוסיה – פוגעת הן בשכבות החלשות והן בשכבות הביניים.
סמל של הזנחה ושחיתות
מפעל השיכון העממי ומפעלי השיכון הציבוריים שאיפיינו את מדיניות הממשלה בשנותיה הראשונות של המדינה, הציבו את הדיור כתחום פעולה קונקרטי ראשוני במעלה, תחת אחריותה הברורה של הממשלה. כיום, לאחר עשרות שנים של אידיאולוגיה כלכלית ימנית שחותרת לצמצם את תפקידה של הממשלה, גם על חשבון הגדלת פערים, המפעלים הללו נזנחו ברובם. מדוע חדל גם השמאל מהדרישה לדיור ציבורי נאות – דהיינו, לקורת גג שתאפשר לכל אדם לממש את זכותו לתעסוקה, לחינוך ולתרבות – ואף תמך, במקרים מסוימים, בכלי המדיניות שאפשרו לממשלה להפסיק לספק שירות חיוני זה?
הסיבה לכך נעוצה בתפיסה הציבורית השלילית של פרויקט הדיור הלאומי, כמאיץ אי-שוויון ואפליה מגזרית-מעמדית. דימוי שלילי זה נובע ממדיניות ההתיישבות ושיכון העולים של העשורים הראשונים לקום המדינה במעברות או בשיכונים דלים, ומהזנחה רבת שנים שהובילה לצמצום זכאותן לדיור ציבורי של אוכלוסיות פגיעות ומוחלשות במיוחד. לצד הסטיגמה הפוגענית שהוצמדה לאוכלוסיית הדיירים, והתיוג של החברות המשכנות – ובראשן עמידר – כסמל לשחיתות ואטימות שלטונית, התקבעה גם התפיסה כי דיור ציבורי נוגע רק לשוליים החברתיים בישראל. מכאן, הדרך לדעיכתו של הפתרון הכושל והמיושן (לכאורה), היתה סלולה.
מדינת ישראל בנתה קרוב ל-400 אלף דירות ביוזמה ציבורית בעשורים הראשונים לחייה, ותוך התמודדות עם אתגרי בטחון וקליטה אדירים. בדצמבר 1950 הסבירה שרת העבודה והבינוי דאז גולדה מאיר את סדר העדיפויות הלאומי בנוגע לדיור כשציינה כי ראשית יש למצוא פתרון דיור למעוטי היכולת ולהמוני העולים, על פני "חווילות פרטיות או בניינים מפוארים אחרים על הר הכרמל". גם דוד בן גוריון הוכיח שהוא עדיין מחובר לטרדות הדור הצעיר, כאשר הזהיר, בדיון בממשלה ביולי 1951, כי "מצוקת הדיור בישראל היא כה רבה שאנשים לא יוכלו להתחתן"(!). התפיסה הזו הזינה את המדיניות הרשמית, שראתה בהקצאת דיור ציבורי וסבסוד משכנתאות, חובה ציבורית של הממשלה כלפי האזרחים.
אך על אף הדמיון הרב לפרויקטים של דיור ציבורי שבוצעו בתקופה זו, ומאז, ברחבי העולם ובייחוד בצפון-מערב אירופה, הבנייה המסיבית של דיור ציבורי בארץ מעולם לא צמחה מתוך תפיסה סוציאל-דמוקרטית של אספקת דיור נאות – מגוון, איכותי ונגיש. הדיור הציבורי בישראל נולד מתוך צורך אקוטי לשכן מאות אלפי עולים וליישב אזורי ספר, מתוך תפיסה בטחונית-דמוגרפית. המדובר היה בפרויקט של דיור לאומי, שמאז ומעולם נועד לאוכלוסיה היהודית בלבד. הדיור הציבורי, גם בשיא פריחתו, מעולם לא היה המטרה, אלא האמצעי – לשיכון עולים וליישוב הפריפריה (ולעידוד נישואין וילודה), והדבר עיצב את האופן שבו הדיור הציבורי נתפס בחברה הישראלית.
בשנות החמישים והשישים, יותר ממחצית הדירות בישראל נבנו ביוזמה ציבורית – שיעור עצום בקנה מידה עולמי. עשרות עיירות פיתוח הוקמו לאורך שטחי הספר של ישראל, ומרבית העולים החדשים נשלחו ישירות אליהן ושוכנו שם בדיור ציבורי. עיירות הפיתוח הוקמו באזורים מבודדים מבחינה גאוגרפית, חברתית ותרבותית, בתקווה שעם הזמן יתפתחו בהן אותן הזדמנויות הזמינות לאוכלוסיה במרכז הארץ. אך תושבי עיירות הפיתוח, ברובם משפחות קשות יום שעלו מצפון אפריקה ואסיה, לא זכו להזדמנויות שוות לתעסוקה, חינוך ותרבות. מדיניות הדיור הציבורי חיזקה בפועל את ההפרדה המעמדית-עדתית שכבר התקיימה ביישוב היהודי בארץ והגדילה את הפערים החברתיים והכלכליים בין המרכז לפריפריה, פערים המאפיינים את החברה הישראלית עד היום.
בנוסף, הצורך לבנות מספר רב של דירות לשיכון גלי העלייה הגדולים, הביא לכך שמרבית יחידות הדיור נבנו ברמת גימור ואיכות ירודות. בראשית שנות ה-60, למעלה משני שליש מהתחלות הבנייה היו ציבוריות. זהו שיעור גבוה בהשוואה לנעשה בעולם, והבהילות שהניעה אותו הביאה להעדפה של כמות על פני איכות. לאורך השנים, בהיעדר השקעה ממשלתית מספקת בתחזוקת אותן יחידות דיור ובהיעדר השקעה פרטית – שכן לדיירים, שלא היו בעלי הדירות, לא היה תמריץ כלכלי להשקיע בהן בעצמם – מצבן התדרדר עוד יותר.
על כן, כאשר ישראלים נשאלים לדעתם על דיור ציבורי, הם אינם מדמיינים לנגד עיניהם דיור ציבורי כשירות ממשלתי מתקדם, מערבי ומודרני, כפי שאולי מדמיינים תושבי שוודיה או סינגפור, אלא בתי רכבות ושיכונים באיכות ירודה, מוקפים בשממה ומאוכלסים בדיירים קשי-יום. מעניין לציין שאפילו בנימין זאב הרצל נאלץ להתגבר על הדימוי השלילי של הדיור הציבורי כאשר הציע אותו כחלק מחזונו לשוק הדיור העתידי במדינת היהודים. ב״עניין היהודים – ספרי יומן״ הוא כתב: "את הדירות לפועלים (אני כולל כאן את הדירות בשביל כל עובדי הכפיים) נבנה בניהול שלנו. בשום אופן אינני מתכוון לקסרקטיני העובדים העגומים שבערי אירופה הגדולות וגם לא לבקתות העלובות הסובבות שורות-שורות את בתי החרושת. מעונות הפועלים שלנו אף הם יהיו אחידים, כי אם נרצה לייצר את מרכיבי הבנייה האחידים בייצור המוני איננו יכולים לבנות אלא בזול, אלא שבתי-היחיד הללו, שבצדם גינה, יתלכדו בכל מקום לשכונות נאות." למרבה הצער, קברניטי ישראל הפנימו את עצתו ואכן בנו דירות בזול והרחק מבתי החרושת, אבל גם הרחק מכל מוקד תעסוקה זמין אחר.
עיירות הפיתוח הישראליות שיקפו אידיאל תכנוני של צניעות וחיסכון, הפרדת שימושים, ובתים סדורים ומאורגנים שורות-שורות (אותן רכבות ידועות לשמצה). אלא שאידיאל זה, אשר הלהיב את המתכננים וסייע לבנות דירות רבות כל כך ובמהירות הדרושה, יצר שיממון עירוני וכיסי עוני. את האידיאלים הנאים אי אפשר היה לממש במציאות, בעיקר משום שהפתרון האידיאלי לכאורה כוון מלכתחילה לקבוצת אוכלוסיה מוגדרת וספציפית מתוך כלל הציבור (כגון 'פועלים', או 'עובדי כפיים', או 'עולים', או אימהות יחידניות'). ייתכן שאדריכלי התוכניות הגרנדיוזיות היו משנים את תוכניותיהם לו היו מצפים לגור בעצמם באותן "שכונות נאות" בקצות הארץ.
ביצוע לקוי והסללה של אוכלוסיות מוגדרות לדיור הציבורי אינם מאפיינים רק את ישראל. בארצות הברית, למשל, לחצים פוליטיים הובילו לריכוז של דיור ציבורי במובלעות עירוניות צפופות – "גטאות" – וגם שם סובל הדיור הציבורי מדימוי שלילי כמחולל פשיעה ועוני.
ישנה חשיבות רבה לדיור ציבורי באיכות גבוהה, בתחזוקה נאותה ובמיקום נגיש לתעסוקה ושירותים חברתיים. דיור ציבורי שאינו מותאם לצרכים עלול בקלות רבה להחריף בעיות חברתיות קיימות. מכאן גם החשיבות לרתימת כלל האוכלוסיה לפרויקט הדיור הלאומי. ככל שמעמדות הביניים אינם רואים בעצמם צרכנים של הדיור הציבורי ואינם סבורים שהם מושפעים מקיומו או היעדרו כך הופך השירות לנושא "רווחה" שולי, במקום לעמוד במוקד הדיון החברתי-כלכלי. בנוסף, יש לוודא כי השירות אכן מותאם לכלל שכבות האוכלוסיה הזקוקות לו ומשרת אותן כשירות ציבורי אוניברסלי. נקודה זו מקבלת משנה חשיבות על רקע האופי הלאומי של פרויקט הדיור הציבורי בארץ, שהציבור הערבי בישראל כולו הודר ממנו.
מכירת חיסול
מפעלי השיכון הגדולים של מפא"י בראשית ימיה של המדינה, על יתרונותיהם וחסרונותיהם, לא זכו לעדנה רבה. עם עליית הליכוד לשלטון ב-1977, עלתה גם קרנה של מדיניות שלטונית ימנית שמבכרת הפרטה ואי-התערבות במשק. בכל הנוגע לדיור הציבורי, שינוי התפיסה האידיאולוגי לא הצריך מסע שכנועים נרחב. ממשלת בגין הכריזה על האתגר הלאומי החדש – פרויקט שיקום השכונות, ומשרד השיכון החל להתמקד באזורי המצוקה הקיימים. הטיפול ב'שכונות', שנתפסו כדוגמאות חיות לפגעי השיכון הציבורי, קיבע את הדימוי השלילי של הפרויקט כמפעל כושל. בחירת המילים אינה מקרית ויש לה משמעות בביסוס תודעה שמניחה כי השכונות, על תושביהן, זקוקות ל'שיקום'. האם הבעיה היתה נעוצה בבתי השיכונים עצמם (שזכו לשיפוץ חזיתות במסגרת 'השיקום')? או שמא העוני, הפערים החברתיים והיעדר ההזדמנויות היו הבעיה? בין אם מניעים פוליטיים עמדו ביסוד מדיניות ממשלת הליכוד, שהפנתה זרקור מאשים לעבר הנזקים שגרמה קודמתה בתפקיד תוך רתימת ושלהוב האוכלוסיות הנפגעות, בין אם הייתה זו אידיאולוגיה ימנית-כלכלית שלפיה דיור ציבורי מהווה התערבות פסולה וכושלת בשוק דיור יעיל, ובין אם הדבר נבע משאיפה אמיתית לשפר את תנאי החיים בשכונות מצוקה – כך או כך, לצד השקעה נדרשת וראויה בתשתית הפיזית המתדרדרת של השיכונים, ההשקעה הממשלתית הכללית בדיור פחתה באופן דרסטי. בשנות ה-80, הממשלה אף יזמה מכירת דירות ציבוריות לדייריהן, בסבסוד של עד 60% ממחיר הדירה, ללא שהעמידה דירות אחרות במקום אלה שנמכרו. עם השנים, כמעט שלא התווספו דירות ציבוריות חדשות למלאי, וגם כאשר הממשלה (גם אם לא אותה ממשלה) חזרה – לזמן קצר בתחילת שנות ה-90 – לבנות דיור ציבורי כדי לשכן בו את גלי העלייה מברית המועצות, יועדו אותן דירות מראש למכירה. מלאי הדירות הציבוריות הלך ופחת.
למעשה, הצעד המשמעותי היחיד שבוצע בתחום בעשורים האחרונים, מתוך מטרה להיטיב עם הדיירים ולאפשר להורים להוריש דירות לילדיהם, הוביל לחיסולו של הדיור הציבורי כשירות שעשוי להיות רלוונטי לחלקים נרחבים באוכלוסייה. מדובר בחוקי הדיור הציבורי שהתקבלו ב-1998 ואפשרו לכל דייר המעוניין בכך ועונה על התנאים הנדרשים לקנות את דירתו בהנחה שהגיעה עד ל-90% ממחירה בשוק. החקיקה הסדירה לראשונה את זכויות הדיירים בדיור הציבורי וקבעה סטנדרטים מינימליים של תחזוקה. עוד ביקשה החקיקה לענות על מספר סוגיות חשובות. ראשית, קידום צדק חלוקתי וצמצום פערים חברתיים על ידי מתן אפשרות לדיירי הדיור הציבורי להוריש הון, בדמות דירות ציבוריות, לילדיהם. כפי שציין השר לשעבר רן כהן ממרצ, יוזם החוק, ילדיהם של הורים שקיבלו דירות ציבוריות בקום המדינה נדרשו להתפנות מהדירות עם פטירת הוריהם. "באו אליי בזעקה גדולה", אמר כהן בראיון בשנת 2012, "לא היה להם דיור אחר והמדינה גירשה אותם והיה ברור שצריך פתרון דחוף." שנית, החקיקה נועדה לתת מענה לצורך רגשי, שנשען על האתוס הישראלי שמבכר בעלות על דיור על פני צורות מגורים אחרות, לצד תפיסה של שכירות לטווח-ארוך כפתרון ארעי ונחות.
מדיניות ממשלות ישראל לדורותיהן תמכה מאז ומעולם בדיור בבעלות פרטית. אך כאידיאל מגורים בלעדי מודל הבעלות הוא מודל בעייתי משום שזוגות צעירים נדחפים לעתים להתחייבות כלכלית שאינה בהכרח תואמת את צרכיהם, מטילה עליהם עול כלכלי של החזר תשלומי משכנתה ומחייבת אותם ליטול סיכון עתידי שקשה לנבא את השלכותיו בכל הנוגע לשיעורי ריבית, יכולת השתכרות, גודל משפחה עתידי, ואף גירושין.
גם דירות השיכון יועדו מלכתחילה להימכר ולא להיות מנוהלות על ידי גוף ציבורי, אך, כפי שכתב החוקר חיים דרין-דרבקין, "כשהסתבר שלעולים אין אפשרות לרכוש את הדירות, הוחלט להעבירן לבעלות עמידר שהשכירה אותן."
למרבה הצער, שיתוף הפעולה בין מפלגות השמאל, נציגי היורשים, וממשלת הימין שהולידה את החקיקה, הוביל לא רק למכירת חיסול של מלאי הדירות אלא גם להפיכת כל השקעה ממשלתית עתידית לבלתי-כדאית באופן שאינו מאפשר קיום של היצע דיור ציבורי לאורך זמן. מאז, נמכרו דירות ציבוריות בסך של כמעט שלושה מיליארד ש״ח. אף על פי שהחוק המקורי ייעד את הכספים לרכישת דירות חדשות, בפועל הוא הוקפא מדי שנה בחוק ההסדרים, ואילו המדינה, תחת לחץ ציבורי, ערכה מדי פעם מבצעי מכירה. היצע הדירות הקיים צומצם אל מתחת לסף הדרוש, והכספים לא נוצלו לרכישות חדשות. בינתיים הדיון האידיאולוגי בנושא חדל כמעט לחלוטין לעסוק באפשרות לחדש את הבנייה של דיור ציבורי, והתמקד בסוגיית כספי המכירה ומדוע אלה לא הושקעו, כפי שנדרש על פי חוק, בדיור ציבורי. זאת על אף שגם אם כספי המכירה כולם היו משמשים למטרתם המקורית, הם היו מספיקים לרכישה של כ-6,000 דירות לכל היותר; עשירית ממספר הדירות שנמכרו. כך הוסט הדיון ממפעל השיכון הלאומי שסיפק כרבע מצרכי שוק הדיור, למלחמה על כספי המכירות המדוללים; ומאוכלוסיית יעד של מאות אלפי עולים, להתמקדות במצוקתם של מיעוט הזכאים שנותרו.
יש שיאמרו שלא הוגן לשפוט את החקיקה לחומרה בדיעבד על פי תוצאותיה העגומות, לפחות בכל הנוגע למפעל השיכון הציבורי, אלא שאי אפשר שלא לתהות מדוע דווקא מחנה השמאל בחר לקדם מדיניות שמבוססת על חקיקה של אחת הפוליטיקאיות הימניות המפורסמות בעולם, הלוא היא ראש ממשלת בריטניה לשעבר, מרגרט ת'אצ'ר. הממשלה השמרנית בראשות תאצ׳ר קידמה מדיניות כמעט זהה בשנות השבעים, תחת הסיסמה: "Right to Buy". בבריטניה, כמו בישראל, החקיקה הוביל לנסיגה כמעט מוחלטת של הממשלה מפעילות בתחום הדיור הציבורי, תוך שיכוך הביקורת הציבורית על כך. כך או כך, ההעדפה הממשלתית של מודל זה אינה עולה בקנה אחד עם מטרתו העיקרית של הדיור הציבורי – אספקת הזכות לדיור נאות לזכאים.
בתחתית הטבלה העולמית
זכאי הדיור הציבורי עומדים היום בפני שוקת שבורה. אם בסוף שנות השישים כ-23% מן הדירות בארץ (כ-200 אלף) היו ציבוריות, היום רק 2% מן הדירות בישראל הן ציבוריות. שיעור זה מציב את ישראל במקום נמוך מאוד לעומת שאר מדינות הארגון לשיתוף פעולה ולפיתוח כלכלי (OECD). מנתונים שפרסם מרכז ״אדווה״ בשנת 2017 עולה כי מספר הדירות בדיור ציבורי בישראל עומד על פחות מרבע מן הממוצע בארגון. הדירות שנותרו (כ-53 אלף), נמצאות רובן ככולן באזורים חלשים מבחינה סוציו-אקונומית. זהו היצע שאינו עונה על הצורך. זמן ההמתנה הממוצע לדירה בדיור הציבורי בישראל מביא לכך שעשרות אלפים הזקוקים לקורת גג, ואשר עומדים בקריטריונים לזכאות לדיור ציבורי, נמקים במשך שנים של המתנה, משום שלא נמצאות עבורן דירות.
מספרים אלה, חמורים ככל שיהיו, אינם משקפים את מצוקת הדיור האמיתית בחברה הישראלית. ישנן משפחות רבות שהמדינה כלל אינה מכירה בצורך שלהן בדיור ציבורי, אף שאינן מסוגלות לממש את זכותן לדיור נאות. כתוצאה מצמצום מלאי הדירות, קריטריוני הזכאות לדיור ציבורי שקובע משרד השיכון מעת לעת הוחמרו כל כך, עד שכיום דיור ציבורי מוצע רק למי שמצבם הסוציו-אקונומי בעייתי, יש להם שלושה ילדים לפחות או שהוכרו כזכאים לקצבת נכות. לאור הקריטריונים המחמירים, גם אם הייתה הממשלה בונה דיור ציבורי לכלל אוכלוסיית הזכאים, מהלך ראוי וצודק כשלעצמו, הייתה לכך השפעה שולית בלבד, שלא הייתה מספקת מענה למרבית המשפחות הנפגעות ממשבר הדיור, ובוודאי לא הייתה משפיעה על שוק הדיור בכללותו.
בהיעדר דיור ציבורי בכמות ובאיכות מספקת, פנתה הממשלה למדיניות של סיוע בשכר הדירה לזכאים (הממתינים לדיור ציבורי). זהו שינוי מדיניות זוחל ולא מוצהר – ממודל של דיור ציבורי למודל של סבסוד שכר דירה לנזקקים בשוק הפרטי. אולם בניגוד למודל הדיור הציבורי, שמבטיח לדייר ודאות סבירה באשר לפתרון הדיור שלו, מקבלי הסיוע בשכר הדירה חיים בחוסר ודאות ונתונים לחסדי השוק. הסתמכות על השוק הפרטי שכמעט אינו נתון כלל להסדרה ופיקוח, משמעה גם היעדר בקרה על איכות הדירות המוצעות לזכאים. לעובדה שמשפחות רבות בישראל אינן זוכות לקורת גג ראויה, יש השלכות על ניידות חברתית, הישגים חינוכיים, מדדי בריאות גופנית ונפשית, פשיעה והזדמנויות תעסוקתיות. עליית מחירי השכירות גוזרת מעברי דירה תכופים ופוגעת בביטחון התעסוקתי ובמעגלי תמיכה משפחתיים וחברתיים. היעדר ביטחונות ואשראי מקשה על רבים ממקבלי הסיוע למצוא דירה נאותה, והדבר אף מוביל לתופעות מזעזעות כגון ניצול מיני ותקיפה של דיירות, מגורים ברחוב ופגיעה בילדים.
העובדה שהמשפחות המקבלות סיוע נאלצות להתמודד עם משכירים פרטיים מתוך עמדת מיקוח מוחלשת, הופכת את מדיניות הסיוע לבעייתית בלשון המעטה. סכומי הסיוע הנמוכים מוסיפים חטא על פשע. הסיוע החודשי הממוצע עומד על כ-970 ש"ח, סכום אשר על פי נתוני בנק ישראל שווה לפחות משליש משכר הדירה הממוצע בשוק החופשי. עם זאת, חשוב להדגיש כי הפתרון אינו טמון בהעלאת סכומי הסיוע, משום שאלה נשחקים למול עליית מחירי השכירות המהירה בהרבה, והתוצאה היא כשל הן בשוק הדיור הציבורי והן בשוק השכירות הכללי.
נקודה זו חשובה להבנת הבעייתיות שבמדיניות הסיוע, והאופן שבו היעדרה של חלופת דיור ציבורי משמעותית פוגעת לא רק בזכאים, אלא בציבור הרחב. נכון לשנת 2019, הסיוע בשכר דירה הניתן למעוטי הכנסה הוא ההוצאה התקציבית העיקרית של משרד השיכון בתחום הדיור. 30 אלף זכאי משרד השיכון ומשרד הקליטה, אשר ממתינים בתור לדירה ציבורית, מצטרפים ל-140 אלף הזכאים לסיוע בשכר דירה. בסך הכול, 170 אלף משקי בית בישראל, שהם כ-30% מכלל שוק השכירות בארץ, זוכים לסיוע בשכר דירה בהתאם לקריטריונים שנקבעו על ידי הממשלה.
הסתמכות ממשלתית כה נרחבת על סיוע בשכר דירה כפיתרון חלופי לדיור ציבורי מהווה סבסוד והתערבות בשוק השכירות הפרטי. מדיניות מסוג זה מובילה לעליית מחירים עבור כלל השוכרים בשוק, כפי שהוכח במדינות אחרות ועל פי מודלים כלכליים מקובלים. בפועל, הממשלה, שדיללה את מלאי הדיור הציבורי תוך פגיעה באוכלוסיות חלשות, מסבסדת משכירים בשוק הפרטי ובכך מתדלקת את המשך העליות במחירי השכירות. עליית המחירים בשוק השכירות משפיעה גם על המחירים בשוק הדירות לרכישה, הן בשל הלחץ על השוכרים, שנואשו מעליות המחירים, לקנות דירה משלהם אף במחיר כניסה לחובות, והן בשל עידוד בעלי הון להשקיע בנדל"ן, הודות למחירי השכירות הגבוהים שהם צפויים להרוויח.
בכבלי השוק
לצד המדיניות הממשלתית של סיוע בשכר דירה, ובלחץ המחאות החברתיות, ניסתה הממשלה החל משנת 2014 מגוון של פיתרונות. מחנה השמאל וחברי כנסת מהאופוזיציה מוצאים את עצמם במבוכה כאשר הם נדרשים להתייחס לתכניות אלה – מחד, מדובר לכאורה בסנוניות של שינוי, שכן עצם הפעולה בתחום הדיור לאחר שנים רבות של הזנחה מהווה שינוי לטובה. מאידך, השינוי הרחב והמעמיק הנדרש אינו נראה באופק. על כן, הביקורת מתמקדת באפקטיביות הביצוע של אותן תכניות. אך תכניות מסוג זה מוגבלות מטבען, משום שהן מסתמכות אך ורק על מנגנוני השוק.
תכנית הדגל של הממשלה בתחום הדיור היא "מחיר למשתכן", שמטרתה להגדיל את היצע הדירות על ידי שיווק קרקעות מדינה ליזמים במחיר מסובסד, בתמורה להתחייבות למכירת דירות במחיר מוזל לרוכשים. ההנחה היא שהמחיר המוזל וההיצע הגדול יוזילו גם את מחירי הדירות בשוק החופשי. התכנית, אשר על פי דו״ח החשב הכללי, משמשת מאז סוף שנת 2015 כאפיק כמעט בלעדי לשיווק קרקעות מדינה, מתאימה למדיניות המעדיפה אי-התערבות ממשלתית (לכאורה) והסתמכות על השוק החופשי, משום שהיא מבוססת על ויתור של המדינה על הכנסות (מן הקרקעות), במקום על הוצאה תקציבית ישירה (כגון בנייה ממשלתית). על אף הוזלה מסוימת במחירי הדירות שהתכנית מציעה, המודל אינו מתיימר להתמקד באוכלוסיות קשות יום, אלא מבוסס על הגרלה, באופן שהופך את מימושה של זכות יסוד בישראל – הזכות לדיור נאות – לתלוי מזל. ממילא, כמעט מחצית מהדירות הכלולות בתכנית אינן בהישג יד עבור משפחות מהעשירון השביעי ומטה. בנוסף לכך, קצב התקדמות התכנית איטי: נכון למרץ 2018, פורסמו מכרזים לשיווק של כ-80 אלף דירות, אולם הושלמה בנייתם של אלפים בודדים של דירות בלבד, ואלה הספיקו כדי ליצור אפקט מצנן על הבנייה בשוק הפרטי, על פי דו"ח בנק ישראל, באופן שחותר תחת מטרת התוכנית – הגברת ההיצע.
תכנית "דירה להשכיר" מציעה דיור להשכרה לטווח ארוך. בדומה לתוכנית "מחיר למשתכן", היא משווקת קרקע מוזלת לבנייה ליזמים בתמורה להתחייבותם לבנות ולתפעל פרויקטים של השכרה לטווח ארוך. רבע מהדירות מושכרות במחיר בר-השגה המוזל בכ-20% ממחיר השוק ומתעדכן בשיעור ידוע מראש. בתום התקופה, היזמים חופשיים למכור את הדירות. אותן בעיות שמאפיינות את "מחיר למשתכן" מאפיינות גם תכנית זו: עלויות גבוהות שנועדו להבטיח רווחים ליזמים, מודל הגרלה שאינו פרוגרסיבי, ובנייה בהיקף נמוך ובקצב איטי.
בין היוזמות הנוספות שבהן נקטה הממשלה ניתן למנות את הקמת מטה הדיור במשרד האוצר וועדת הרשאות התכנון והפיתוח הפועלת תחתיו; העברת רשות מקרקעי ישראל ומנהל התכנון למשרד האוצר; עריכת הסכמי גג עם רשויות מקומיות; סיכום תקציבי להעברת בסיסי צה"ל לנגב; אישור מכסות עובדים זרים לענף הבנייה; תיקון 101 לחוק התכנון והבנייה והרפורמה ברישוי; הקמת ועדה לתכנון מתחמים מועדפים לדיור (ותמ"ל); העלאת מס רכישה למשקיעים; תיקון החוק לעידוד השקעות הון, שנועד לעודד גופים מוסדיים להשקיע בשוק הנדל"ן להשכרה; הורדת הריביות בהלוואות לזכאי משרד הבינוי והשיכון; ועוד. לצד כל אלה, ישנם ניצנים ראשונים ומוגבלים בהיקפם ליוזמות עירוניות לבניית דיור בר-השגה.
לאחרונה, נעשה צעד שמעיד על תחילתו של שינוי תפיסתי במוסדות השלטון: ביולי 2018 התקבלה החלטת ממשלה מספר 4078 בנושא תכנית חירום לאומית בתחום הדיור הציבורי, שבמסגרתה הוכרז על בנייה של כ-70 אלף יחידות דיור ציבורי בתוך 10 שנים. מדובר בהיקף הבינוי הציבורי המשמעותי ביותר מזה עשורים, אך על אף שהוא צפוי לפתור את המצוקה של הממתינים בתור כיום, היקפו אינו צפוי להשפיע על המחירים בשוק הדיור הכללי. כך או כך, דיוני הוועדה שהוקמה לצורך יישום ההחלטה עלו על שרטון, וההחלטה, נכון לדצמבר 2019, כתיבת המאמר, טרם יושמה וממתינה לממשלה הבאה (או הבאה אחריה, או הבאה אחריה…).
שינוי חשיבה יסודי
אין ספק כי מזמן הגיעה השעה לפעול בצורה נחרצת לתיקון כשל הדיור הציבורי המתמשך והמיותר, הפוגע באיכות החיים של כלל אזרחי ישראל. מימוש הזכות לדיור נאות של כלל תושבי ישראל, זכות יסוד שמעוגנת באמנות בינלאומיות ובפסיקה הישראלית, ומימוש זכותו של כל אדם להזדמנויות שוות בתעסוקה, חינוך ותרבות, היא מטרה שראוי כי תעמוד בראש סדר העדיפויות של מקבלי ההחלטות בישראל, ובראש סדר יומה של כל ממשלה שתקום. רק כך ניתן יהיה לחתור לצמצום משמעותי של פערים חברתיים, לשיפור הניידות החברתית הכלכלית ולשיפור מדדי האי-שוויון החמורים, ורק כך תוכל הממשלה (כל ממשלה) להשיג את מטרתה המוצהרת להורדת יוקר המחיה ופתרון משבר הדיור.
הצעד הראשון – שינוי חשיבה יסודי בכל הנוגע למהותו ולתפקידו של הדיור הציבורי בשוק הדיור הכללי, והבנת כוחה האדיר של הממשלה הן ביצירת המשבר והן בפתרונו. ההתנערות המתמשכת, הגובלת בהפקרות, של הממשלה מהתערבות לכאורה בשוק נעוצה בטעות בהבנת הקשר הבלתי ניתן להתרה בין שלושת נדבכי שוק הדיור – בעלות, שכירות ודיור ציבורי – ונסמכת על שנים של אידיאולוגיה כלכלית ימנית שחותרת לצמצם את תפקידה של הממשלה, גם על חשבון הגדלת פערים, ועל תפיסה ציבורית שלילית של פרויקט הדיור הלאומי. עם זאת, חשיבותו של הדיור הציבורי כגורם ממתן בשוק הדיור הכללי נתמכת לא רק על ידי נתונים שנאספו על ידי מכוני מחקר ועל ידי מומחים לנושא ופוליטיקאים, אלא גם מתחילה לבוא לידי ביטוי בעמדה הרשמית של משרד השיכון. תקדים הבינוי ההיסטורי – בעשורים הראשונים לקום המדינה ולאחר גלי העלייה של שנות ה-90 – גם הוא מבשר טובות לגבי היכולת לשנות את השיח הציבורי. כך או כך, יש לחתור לפירוק המוקש התפיסתי הזה.
הצעד השני – ישום המסקנות המתבקשות מהבנת הכשל: על הממשלה לחדש את מלאי הדיור הציבורי להשכרה לטווח-ארוך. חידוש מלאי הדירות יחזיר את הדיור הציבורי לקדמת הבמה כנדבך מרכזי בשוק הדיור בארץ, יאפשר תכנון ושליטה מרכזיים, מתן משקל לאינטרסים ציבוריים ובכלל זאת צמצום פערים חברתיים, ויאפשר השפעה ציבורית ניכרת על מחירים. במסגרת זאת מוצע להרחיב ולשפר באופן מהותי את הדיור הציבורי כך שישרת לא רק את השכבות החלשות, אלא גם את מעמדות הביניים.
בטווח המיידי, יש לרתום בעלי דירות פרטיות למודל משולב של שכירות ציבורית בבעלות פרטית, לצד הסדרת שוק השכירות באופן מיטבי באמצעות הרחבת הסטנדרטים לדירה ראויה למגורים, קביעת חובות תחזוקה בסיסיות והגנה על דיירים. איך? משרד השיכון (ישירות או באמצעות החברות המשכנות) יתקשר עם בעלי דירות פרטיות, ויספק להם שירותי ניהול בתמורה להשכרת דירתם לזכאים. שירותי הניהול יכללו את ההתנהלות החוזית והלוגיסטית מול הדיירים, שירותים משפטיים, ערבות ציבורית לעמידת הדיירים בחובותיהם, אכיפה במידת הצורך ותחזוקה קבועה בסטנדרטים שייקבעו. הדירות יושכרו במחירים נמוכים לזכאים שיעמדו בקריטריונים, במקום תשלומי הסיוע בשכר דירה המועברים כיום. הממשלה, כמי שתתמודד עם סיכונים ותנהל מערך תחזוקה ואדמיניסטרציה, תוכך להשיג חסכון כלכלי משמעותי בצורת שכירות כזו. בהמשך, תורחב הזכאות ויושכרו דירות במחירים בני-השגה (30%-20% פחות ממחיר השוק) לשכבות אוכלוסייה נרחבות יותר. מודל זה או דומה לו קיים במספר מדינות ברחבי העולם, בין היתר בארצות הברית, בריטניה, גרמניה, אוסטרליה וצרפת.
בטווח הארוך, דרוש פתרון דיור ציבורי בר-קיימא שיהווה חלופה לבעלות ולשכירות פרטית. הממשלה, כבעלת הקרקעות הגדולה ביותר במדינה, וכגוף מתכנן, מאשר, מתקצב ובונה, יכולה לנצל את ארגז הכלים המלא העומד לרשותה ולהציב יעד מינימלי לתוספת של 350 אלף דירות בדיור הציבורי ב-10 השנים הבאות. כך, בתוך עשור, כ-10%-15% מכלל הדירות בישראל יהיו שייכות לדיור ציבורי (בדומה לשיעורים הנמוכים במדינות ה-OECD), בעלות של כ-3.5% מתקציב המדינה השנתי. באופן זה, יובטח כי אף משק בית בישראל לא ייאלץ לשלם תמורת דיור יותר מ-30% מהכנסתו – בהתאם לרף העליון המקובל בעולם לנטל בלתי-סביר.
הבינוי עצמו ייעשה בשיטות מגוונות, החל בבניית דיור ציבורי על קרקעות מדינה, המשך בחיוב יזמים לבניית דירות בנות-השגה במסגרת מטלות ציבוריות המהוות תנאי לקבלת היתר בנייה; סבסוד דירות בתכניות התחדשות עירונית ועידוד רשויות מקומיות לבנות דיור להשכרה בשטחי ציבור; וכלה במתן הקלות לגופים מוסדיים המעוניינים לפעול בשוק הדיור בר-ההשגה. מגוון הפיתרונות יאומצו בכל מקרה לגופו, על פי השיטה היעילה והמתאימה ביותר וללא מגבלות קבועות מראש (בניגוד, למשל, להישענות על יזמים פרטיים בלבד). כאמצעי משלים, ניתן ליזום רכישה של דירות קיימות כפיתרון עבור אזורים בנויים שבהם ישנו מחסור ספציפי.
לצד הבינוי המסיבי, יתוקן חוק הדיור הציבורי כך שהדירות יישארו בבעלות ציבורית ללא אפשרות למכור אותן לבעלות פרטית. ניהול מלאי הדירות יבוצע על ידי החברות המשכנות, ו/או מוסדות ללא כוונת רווח ואגודות דיירים.
במבט לעתיד, יש לפעול למען הרחבת שיעור הדיור הציבורי בשוק להיקף של כ-40%-30% מהדירות בשוק. פתרון זה שואב השראה, אם כי בהיקף צנוע יותר, מ"תכנית המיליון" (Miljonprogrammet) שהוטמעה בשוודיה בשנים 1974-1965, שבמסגרתה נבנו 1,006,000 דירות ציבוריות. אלה הובילו לגידול חד בהיצע הדיור, למיתון מחירים ולעלייה ברמת האיכות והגימור של כלל הדירות בשוודיה. תכנית זו מהווה עד היום את אחת מאבני הפינה של שוק הדיור השוודי ואין זה בלתי סביר להאמין כי ניתן ליישם גרסה צנועה שלה בישראל של 2020, העולה על שוודיה של שנות ה-60 הן בתוצר המקומי (תמ"ג) והן במספר תושביה.
חידוש מלאי הדיור הציבורי להשכרה לטווח-ארוך יאפשר שליטה ציבורית משמעותית במחירי השכירות המקובלים, והשפעה ציבורית ניכרת גם על מחירי הדירות המוצעות למכירה. הפתרון אינו מסתמך על השוק החופשי ועל כן אינו תלוי ברווח היזמים או ברצונם הטוב של בעלי-בתים. בנוסף, אספקת דיור ציבורי לטווח ארוך אינה סובלת מהכשלים שמאפיינים מדיניות סיוע, המותנית בבחינה סוציו-אקונומית מתמשכת ויוצרת תמריץ שלילי לתעסוקה ועיוות בשוק החופשי.
קידום שינויי החקיקה הדרושים, ובעיקרם הסדרת שוק השכירות וביטול של חוקי מכירת הדיור הציבורי, ויצירה – בד בבד – של מלאי דיור ציבורי איכותי ומגוון שישרת שכבות אוכלוסיה נרחבות הוא הפתרון הצודק והיעיל למשבר הדיור כולו. זוהי הדרך היחידה להשפיע על השוק בקנה המידה הדרוש שיענה על זכותו של כל תושב בישראל לקורת גג ראויה, שלעולם אינה עומדת לבדה, משום שכרוכה בה לבלי התר גם האפשרות של כל אזרח לחינוך, תעסוקה ותרבות ראויים.
