גולדה מבוביץ' נולדה בקייב שבתחום האימפריה הרוסית ב-1898. ב-1906 היגרה עם משפחתה לארצות הברית, וממנה עלתה הצעירה הציונית לארץ ישראל בגיל 23, יחד עם בעלה מוריס מאירסון. עתה כבר נקראה גם היא בשם משפחתו.

את התקופה הראשונה לחייה הארץ-ישראליים עשתה בחווה הקואופרטיבית במרחביה שבעמק יזרעאל, אורח חיים שחיזק והעמיק את התפיסה הציונית והסוציאליסטית שלה והשפיע עליה בחייה הציבוריים והפוליטיים מאז ועד מותה.

ב-1928 קיבלה עליה מאירסון את תפקידה הציבורי הראשון כשנהפכה למזכירת מועצת הפועלות בהסתדרות. המועצה, תנועת הנשים שנוסדה במטרה לקדם מדיניות חברתית שוויונית, ידועה מאז 1976 בשם נעמת. בשנים שלאחר מכן מילאה שורת תפקידים בהסתדרות, היתה שליחה בארצות הברית וראש המחלקה לעזרה הדדית.

ב-1941 מונתה לראש המחלקה המדינית בוועד הפועל ועסקה בקשריה הבינלאומיים של ההסתדרות וביחסיה עם ממשלת המנדט. שנה אחר כך הצטרפה למחלקה לאיגוד מקצועי, חוד החנית במאבק למען השכירים ביישוב היהודי. אחר כך כיהנה כראש המחלקה המדינית בסוכנות היהודית ומאוחר יותר נבחרה להנהלתה. עד הקמת המדינה הספיקה מאירסון גם לנהל מגעים דיפלומטיים חשאיים עם עבדאללה, מלך עבר הירדן.

תפקידה הראשון לאחר קום המדינה היה צירת ישראל במוסקבה. היא היתה כנראה האשה הראשונה שעמדה בראש נציגות דיפלומטית בעולם. ב-1949 חזרה לארץ והצטרפה לממשלה הראשונה שזה עתה הוקמה. היא שימשה בתפקיד שרת העבודה מ-1949 ועד 1956 (בחלקן היתה גם אחראית לנושא השיכון), תקופה שכינתה בשם "שבע השנים הטובות". אחריהן נהפכה לשרת החוץ, כיהנה כמזכירת מפא"י והיתה בעל תפקיד חשוב בהקמת המערך ומפלגת העבודה הישראלית ואז נהפכה לרביעית בראשי הממשלה של ישראל. גם במקרה זה הייתה המדינה הצעירה אחת החלוצות – גולדה, אז כבר מאיר ולא מאירסון, היתה האשה השלישית בעולם לעמוד בראשות ממשלה.

על אף כל אלה, כהונתה זכורה בעיקר בשל מלחמת יום הכיפורים, על מחדליה ותוצאותיה ועל ועדת אגרנט שבסופה ושבעקבותיה התפטרה מאיר מתפקידה וירדה מהבמה הפוליטית.

אך בשבע השנים הטובות שלה היא הניחה את המסד המשפטי והחקיקתי למדינת הרווחה המודרנית בישראל. חוק שעות עבודה ומנוחה (1951), חוק חופשה שנתית (1951), חוק עבודת נוער (1953), חוק החניכות (1953) וחוק עבודת נשים (1954) היו כולם בניה. וגולת הכותרת שלהם, החוק שאליו דחפה מאיר מראשית ימיה של המדינה, היה חוק הביטוח הלאומי.

הנאום המובא בעמודים הבאים, שאותו היא נשאה מעל בימת הכנסת ב-5.2.1952, חשוב לא רק בשל תוכנו ומשמעותו אלא גם לנוכח דרך הצגת הדברים, המעידה על הרוח השורה עליו – רוח המשלבת בין תודעה היסטורית ותפיסה אידיאולוגית מובחנת לחשיבה ארגונית ומעשית עד לפרטים הקטנים. כך, הנאום מצביע על נביטתו של חוק הביטוח הלאומי מתוך שורשיה ההיסטוריים של ישראל – מהנביאים המקראיים דרך הרצל ועד תנועת הפועלים, ההסתדרות ומקימי המדינה; כך, הוא מעמיד סדר עדיפויות ברור – חשיבותו של הביטוח הסוציאלי, על מחיריו לאוצר המדינה, בתוך ההתמודדויות של ישראל הצעירה הנאבקת על קיומה וביטחונה וקולטת עלייה בשיעור שאין לו אח ורע בהיסטוריה של מדינות הלאום; כך, הוא יורד לפרטי פרטים בכל אחד מסוגי הביטוחים המצויים בחוק במתכונתו הראשונה – בביטוח הפנסיה, למשל, מפרטת מאיר מה יהיה סכום הפנסיה החודשית שיקבלו זקן בודד, זוג זקנים, זוג זקנים שמבוטחים יותר מעשור, זוג זקנים שיפרשו אחרי גיל הפרישה וזוג זקנים המטופלים באחרים;  וכך, הוא כולל הבנה ברורה של דרישות המימון – מהמדינה ומהמעסיקים, מקורותיו האפשריים והפעולה הארגונית הנדרשת ליישומו.  

אין זה נאום מופתי, משלהב או מבריק, אך הוא צריך לשמש דוגמה לדרך שבה יכולה וצריכה הרשות המבצעת להניח חוקים בפני הרשות המחוקקת – תזכורת לתפיסה המנחה את הממשלה בקביעת מדיניות, לעתיד שהיא מדמיינת לאזרחיה ולדרכים היישומיות שבהן תפרוט את הצהרות המדיניות שלה למעשים.

"מדינת ישראל שקמה לעצמאותה לא תישא בתוכה עוני וכלימה המביישים חיי בני אדם", אמרה מאיר בפסקה שאינה מופיעה בנאום המוער, "לא תישא בתוכה אפשרות שהשעה המאושרת ביותר בחייה של האם תהיה מלווה צער ועוני. מדינת ישראל לא תישא בתוכה אפשרות שאיש ואשה המגיעים לגיל השיבה יקללו את יום היוולדם. הם יישאו את ימי שיבתם בשמחה ובאושר מתוך הרגשה שהחברה והמדינה אותן שירתו בעבודתם במשך שנים רבות יודעות לכלכל אותם גם לעת זקנתם".

חוק הביטוח הלאומי עבר בקריאה ראשונה והופקד בידיה של ועדת העבודה של הכנסת לדיון. בנובמבר 1953 הובא שוב להצבעה בכנסת בקריאה שנייה ושלישית. הוא עבר פה אחד. תחולתו נקבעה ל-1 באפריל 1954.

בדצמבר 1978, ארבע שנים אחרי פרישתה מהזירה הפוליטית, מתה מאיר בתל אביב, והיא בת 80.
***

חוק הביטוח הלאומי, תשי"ב-1952 (קריאה ראשונה)

שר העבודה ג. מאירסון:

כנסת נכבדה. אני חושבת לי לכבוד גדול להגיש, בשם הממשלה, את הצעת חוק הביטוח הלאומי, תשי"ב-1952.

היום שבו פותח כל בית מחוקקים בעולם את דיוניו בחוק הביטוח הסוציאלי הוא מאורע גדול בחיי כל מדינה. אני מרשה לעצמי לומר, כי שבעתיים גדול המאורע במדינתנו הצעירה, וזכות גדולה היא לכנסת שכבר בשנה הרביעית לעצמאותנו ניגשת היא לדון בחוק הראשון במערכת החוקים לביטוח סוציאלי.

השאיפה לחיי חברה מתוקנים ציינה את האומה העברית מראשית הופעתה על במת ההיסטוריה, ולהט נביאיה למען הרש והאלמנה הטביע את חותמו על התפתחותה של החברה האנושית.

מניחי היסודות של הציונות, ובראשם החוזה של מדינת ישראל בנימין זאב הרצל, וגם אלה שהניחו את יסודות המדינה על אדמת הארץ, קשרו את תקומתנו המדינית עם עקרונות של צדק חברותי.

הרצל הבהיר פעמים רבות שהציונות היא תנועה לתיקון חברתי והדגיש שהציונות שלו אינה מתמצה רק בזכות לחלקת אדמה, אלא גם שואפת לכונן חברה צודקת וטובה יותר. ב-1899 אמר: "בשכלולים כאלה על הקרקע החדש, שהוא אדמתנו העתיקה, אין מתמצה הדבר, שהוא בשבילי הציונות. אין אני מאמין, כי עם התנ"ך, שהתמיד בקיומו מתוך סבל קשה כל־כך, לא עשה זאת אלא בשביל להביא את אמצעי התחבורה החדישים לביתו. הכרח הוא, שיהיה טעם אחר ותכלית אחרת לייסוריו של העם עשיר־הניסיונות. כיסופים אצל הצדק, אל התעלות אנושית, אלה בוודאי קיימים בנפשנו ואנו חייבים להביא אותם על סיפוקם. אולי אין זאת החברה ההדורה ביותר, אם אדם צועד לקראת מטרתו עם קבצנים ומזי־רעב ביחד. אבל אני הרי אינני מדבר מעל בימת־ההטפה של סינאגוגה, ועל־כן יורשה נא לי לומר, כי אנו הציונים אין אנו נרתעים מללכת יחד עם קבצנים ומזי־רעב, אם המטרה היא הצדק. אולי נגלה בהזדמנות זו אפשרות של שיפורים חברתיים וגם נגשים אותם, שתצמח מהם תועלת גם לחלכאים ולקשי־היום של אומות אחרות, ואז רק נהיה ישראליים במלוא מובן המלה".

בראשית דרכה של תנועת הפועלים בארץ הונח העיקרון של עזרה הדדית ודאגה לחלש. זה הסד ליסוד היסודות של הסתדרות העובדים.

המסגרת החשובה ביותר שהקימה תנועת הפועלים בארץ היתה "ההסתדרות הכללית של העובדים העבריים בארץ ישראל", שהוקמה ב-1920 על ידי מפלגות סוציאליסטיות כדי לאגד את העובדים והפועלים השכירים בארץ. ההסתדרות פעלה כארגון פדרטיבי, על-מפלגתי, של ציבור הפועלים בארץ ועד קום המדינה מילאה תפקידים רבים בחיי היישוב והפועלים כגון הקמת מערכת חינוך ותרבות, הקמת מערכת רפואית והקמת תעשיות. לאחר קום המדינה חלק מהפעילות שבעבר היתה בידי ההסתדרות עברה לידי המדינה וההסתדרות המשיכה לפעול כאיגוד עובדים. בשנות ה-50 וה-60 המשיכה ההסתדרות למלא תפקיד מפתח במשק הישראלי. בשנות שלטון מפא"י פעלה המפלגה השלטת בשיתוף פעולה עם ההסתדרות – גם אם לא אחת התגלעו ביניהן מחלוקות – וראשי ההסתדרות הגיעו מתוך שורותיה של מפא"י.

בתקופה ארוכה של המשטר הקודם, שהתנכר לצרכים יסודיים של היישוב העברי, נבנתה על ידי ההסתדרות רשת ענפה של מוסדות לעזרה הדדית, קופת חולים, קרן נכות/ קרן חוסר עבודה, דור לדור, מציב וכו'.

קרן נכות וחוסר עבודה העניקו משענת וסעד לעובדים ושימשו בסיס לביטוח הסוציאלי שהונהג במדינת ישראל בהמשך. דור לדור ומציב היו קרנות לעזרה הדדית. דור לדור היתה קרן פנסיה והעניקה קצבאות לחברי הסתדרות קשישים שנותרו ללא מקורות הכנסה מספקים, ומציב סייעה למשפחות חבר ההסתדרות לאחר מותו. בפועל, עם קום המדינה יותר מ-50% מבני היישוב העברי היו מבוטחים בקופות חולים, 40% מתוכם בקופת חולם של ההסתדרות הכללית. כמחצית מהעובדים המאורגנים היו חברים בקופת תגמולים או בקרנות ביטוח ארציות.

לשלמות בשטח זה הגיעה ההתיישבות העובדת – הקבוצה והמושב – בה יודע האדם ביטחון אבסולוטי הניתן לו על ידי החברה שבה הוא חי ולה הוא מקדיש את כוחותיו. גם חוגים אחרים, פועליים ולא-פועליים, הקימו במשך הזמן מוסדות בריאות ומוסדות אחרים הדואגים לחבריהם.

החוגים אליהם מתייחסת מאיר – או "חוגים אזרחיים" – היה הכינוי לארגונים חברתיים, פוליטיים וכלכליים שפעלו בתחומים מוגדרים לפני הקמת המדינה וניצבו פוליטית מימין לתנועת העבודה ומשמאל לתנועה הרוויזיוניסטית ולתנועת המזרחי. כאלה היו פדרציית הציוניים הכלליים, ההתאחדות האזרחית הלאומית, ארגוני איכרים ועוד.

אך על ידי קבלת חוק זה אנו עוברים ממסגרת התנדבותית למסגרת מחייבת.

החברה הווֹלוּנטרית שהתקיימה בארץ בתקופת טרום המדינה היתה תופעה ייחודית בעוצמתה ובאיכותה אך נעדרה כוח כפייה, שהוא מסימניה המוכרים של המדינה.

אשרינו שזכינו להיות חברי כנסת של מדינת ישראל ואשרינו שכזאת היא הכנסת, הרואה צורך בחוק גם כאשר מדינתנו שקועה בבעיות רבות וקשות. אין אנו מתעלמים מקשיי הזמן בו אנו ניגשים לביצוע הביטוח הסוציאלי. המדינה נמצאת עדיין בשלבי התהוותה ובניינה. היא עמוסה הוצאות ביטחון

ביולי 1949 הגיעה לסיומה מלחמת העצמאות עם הסכמי הפסקת האש, כאשר "הקו הירוק" מסמל את גבולות שביתת הנשק עם ירדן, מצרים, סוריה ולבנון. במשך שנות ה-50 התמודדה ישראל עם חבלי הלידה של מדינה צעירה קולטת עלייה בתוך מציאות ביטחונית קשה מול ה"פדאיון", שם המכנס תחתיו קבוצות גרילה וטרור שונות שהופעלו על ידי מדינות ערב.

וקליטת עלייה המונית.

עם קום המדינה מנתה האוכלוסייה היהודית בישראל כ-650 אלף נפש. עד סוף 1954 עלו לישראל כ-740 אלף נפש, רובם עלו בין 1948 ל-1951. בתוך פרק זמן של שש שנים אוכלוסייתה היהודית של הארץ יותר מהכפילה את עצמה, מצב ייחודי ששום מדינה צעירה לא התמודדה איתו. קליטת העולים היתה לאחת המשימות המרכזיות של ישראל. הממשלה הראשונה הכריזה על תוכנית פיתוח בת ארבע שנים, שכללה את קליטת העולים לצד פיזורם ברחבי הארץ והבטחת קורת גג ותעסוקה. כחלק ממאמצי קליטת העלייה הוקמו כ-150 "מושבי עולים" ונוסף עליהם – עד 1963 הוקמו כ-30 יישובים עירוניים קטנים (שכונו "עיירות פיתוח"). קליטת העלייה והפיזור הגיאוגרפי חייבו השקעות אדירות ביצירת מקומות תעסוקה, בפיתוח תשתיות, בחיזוק מערכות הבריאות והחינוך, בפתרונות שיכון ועוד. בעקבות שיעור ההשקעה הגבוה מצד המדינה והגידול המהיר בכוח העבודה נהנה המשק הישראלי בשנות ה-50 מקצב צמיחה מרשים.

היא מתלבטת בקשיים כלכליים גוברים. כל זה לא נעלם מעינינו בשעה שתיכננו את הביטוח העתיד ובעת עריכת החוק הראשון. בעקבות תנאים מקשים אלה נאלצים אנו לבצע את התוכנית המקיפה לא בבת אחת, כי אם שלבים שלבים. כן מוכרחים היינו להימנע בזמן הראשון מהטלת נטל כבד מדי על אוצר המדינה.

הביטוח הלאומי, לפחות בשנים הראשונות, יהיה אמצעי לריכוז הון ולהוצאת כסף מן המחזור בשוק. בזאת תרומתו למלחמה באינפלציה. במידה שהמדובר הוא בדמי ביטוח המשתלמים על ידי מעבידים בעד עובדיהם, הרי בענף אחד, ביטוח לאומי לנפגעי עבודה, התשלום בעתיד יהיה קטן בהרבה מקרים מן התשלום הנוכחי לחברות הביטוח הפרטיות. בענף הביטוח לעת זִקנה ולמקרי מוות, לא יגדל התשלום, כאשר המדובר הוא במפעלים שבהם נהגו עד עתה להפריש סכומים לקופות תגמולים. אם גדלה הגמלאות, הרי זה נובע בראש וראשונה מעצם מהותו של הביטוח הסוציאלי, היינו, אחריות הדדית של כל המבוטחים, פיזור הסיכון, השוואת העול מבחינת היכולת של המשלם, אחריות דור לדור ואיחוד המינהל והביצוע.

אין אנו המדינה היחידה שדווקא בהיותה במצב כלכלי קשה ניגשה להנהגת ביטוח לאומי. עשתה זאת אנגליה ועשו זאת מדינות רבות אחרות, שראו דווקא בביטוח סוציאלי מנוף כלכלי וסוציאלי חשוב.

בראשית שנות ה-40 עמד הכלכלן ויליאם בוורידג' בראש ועדה שעסקה בביטוח הלאומי ובמערכת הביטחון הסוציאלי האנגלית. הדו"ח שלהם, שהוגש ב-1942 לפרלמנט הבריטי, היה אבן דרך בהיסטוריה של מדינת הרווחה. בוורידג' הציע רפורמה נרחבת במערכת הביטחון הסוציאלי האנגלית במטרה להיאבק במה שכינה "הרעות החלות" של החברה האנגלית: אבטלה, בערות, הזנחה, חולי ומחסור. עם סיום מלחמת העולם השנייה ולאחר ניצחון מפלגת הלייבור בבחירות ב-1945 אימצה הממשלה את הדו"ח, ששימש בסיס למדינת הרווחה הבריטית.

ברצוני להדגיש עוד את התנאים המסייעים והמקילים עלינו את הגשמת הביטחון הסוציאלי במדינתנו:

א. אין אנו ניגשים בשטח זה ליצור יש מאין. לרשותנו עומדים כבר היום מוסדות ושירותים מפותחים, בעלי הישגים גדולים וניסיון עשיר, העשויים לשמש יסוד איתן לביצוע הביטוח הלאומי.

ב. הרכב הגילים הצעיר והפרודוקטיבי באופן יחסי של אוכלוסייתנו לעומת ארצות אחרות. בעוד שבצרפת, למשל, מהווים הגילים הפנסיוניים 14% מכלל האוכלוסייה ובאנגליה – 13%, אין אלה מהווים אצלנו לפי המפקד האחרון אלא 5.5%.

ב-2018 הסתכמה אוכלוסיית בני 65 ויותר בישראל ב-11.3%.

עם ריבוי מספר הזקנים בעקב חיסול גלויות אחדות בשנים האחרונות, נשתנה אמנם המצב במקצת לרעה, אולם גם אחרי זאת אין אחוז הזקנים שבגיל הפנסיה עולה על 6%.

ג. אנו מוציאים כבר כיום לצורכי הביטוח הסוציאלי על ידי כל הגורמים סכום העולה על 20 מיליון לירות בשנה. מרבית התקציבים שמהם מורכב סכום זה ישולבו בשיטת הביטוח העתידי, ויאפשרו אפוא את מימונו.
עלי לציין את מלאכת התכנון שנעשתה על ידי הממשלה לשם הכנת הצעות החוקים. לפני שנתיים מונתה הוועדה הבין-משרדית לתכנון הביטוח הסוציאלי, בהרכב בא כוח משרד האוצר, בא כוח משרד הבריאות, בא כוח משרד הסעד, בא כוח משרד העבודה. יושב ראש הוועדה היה יצחק קנב.

יצחק קנב (1980-1896) היה ממייסדי תנועת החלוץ ברוסיה ועלה ארצה ב-1919. ב-1920 השתתף בקרב ההגנה על תל חי ונפצע בו. קנב היה ממייסדי גדוד העבודה על שם טרומפלדור וחבר פעיל במפא"י, השתתף בוועידת היסוד של ההסתדרות ב-1920 והיה מראשי קופת חולים של ההסתדרות הכללית במשך עשרות שנים. ב-1947 הקים את המכון לחקר סוציאלי של ההסתדרות. בכנסת הראשונה כיהן כחבר כנסת מטעם מפא"י.

הוועדה עבדה שנה תמימה וחקרה את בעיות הביטוח על כל סוגיו: ביטוח מחלה, אמהות, נכות, תאונות, זקנה, אלמנות, יתמות, אבטלה. נבדקו שיטות המימון והתשלומים: הוכנו חישובים מתמטיים ואומדנים כספיים, נבחנו שיטות הארגון ושלבי הביצוע, נסקרו פעולותיהם של המוסדות והשירותים הקיימים.

ועדת התכנון שמעה עדויות כפי נציגי המוסדות השונים הנוגעים בדבר. נתקבלו חוות דעתם של מומחים בינלאומיים על התוכנית המוצעת. ספר התכנון של הביטוח הסוציאלי, שעובד על ידי הוועדה, הוגש בקיץ 1950 לחברי הכנסת הראשונה.

ועתה, לתוכנו של החוק. כבר אמרתי שהחוק המוצע הוא שלב ראשון בתוכנית הכוללת לביטוח לאומי. בשלב זה הוא מנהיג ביטוח לעת זקנה, ביטוח אלמנות ויתמות (הנקרא בחוק ביטוח מוות), ביטוח אמהות וביטוח תאונות עבודה. השלבים הבאים צריכים לכלול ביטוח בריאות ונכות, וביטוח אבטלה.

תיקון חוק ביטוח לאומי – ביטוח נכות וחוק ביטוח אבטלה ממלכתי היתוספו לספר החוקים הישראלי ב-1973. ביטוח אבטלה ממלכתי ביקש לספק לפרט הגנה בעת אובדן עבודה, כולל הענקת פרק זמן סביר לחיפוש עבודה אחרת או תקופת הסתגלות לקראת הסבה מקצועית. בדיון על תיקון חוק הביטוח הלאומי בכנסת אמרה שושנה ארבלי-אלמוזלינו, יו"ר ועדת העבודה מטעם מפלגת העבודה: "בכך ניתן מענה למצוקה של עשרות אלפי נכים בישראל ובני משפחותיהם, אשר עד כה נפתרה באופן חלקי בלבד ורק למעטים. […התיקון מוסיף] נדבך נוסף למסכת התחיקה הסוציאלית הנרחבת שנתקבלה בכנסת השביעית […] היו בה יסודות מתקדמים ביותר אשר ניתן למצוא להם ביטוח בחוקים סוציאליים במספר מועט של הארצות הנאורות".

ביטוח לעת זקנה. הבעיה הראשונה בענפי ביטוח אלה היא בקביעת חוג המבוטחים. בין השיטות השונות בחרנו בשיטה הכוללת את כל התושבים מבני 18 ומעלה. לפתרון זה הגענו בעיקר מתוך השיקול שקביעת המבוטחים לפי מעמדם הכלכלי או לפי הכנסתם אינה צודקת מבחינה סוציאלית ואינה מתאימה לתנאי ארץ שהדינמיקה במבנה האוכלוסייה שלה, מבחינה כלכלית, רבה ביותר.

הגיל הפנסיוני שנקבע בהצעת החוק הוא 60 שנה לנשים ו־65 שנה לגברים. לגבי אנשים שעבדו או שיעבדו בעבודות קשות או מפרכות, יורד בהדרגה גיל הפנסיה עד 57 שנים לנשים ו־62 שנים לגברים, לפי אורך זמנה של העבודה המפרכת.

אנו מציעים לקבוע כעת שיטת פנסיה אחידה לכל המבוטחים, שאינה תלויה בגודל הכנסתם או שכר עבודתם. הפנסיה תהיה נעה בהתאם לאינדקס יוקר המחיה…

אינדקס יוקר המחיה ידוע כיום בשם "מדד המחירים לצרכן" והיה בשימוש רשמי עד סוף 1958. המושג מתייחס לעלות הממוצעת לצריכה של משקי הבית כדי לשמור על רמת חיים מסוימת שנקבעה בראשית העשור. בעת הצעת החקיקה עמד האינדקס על 400 נקודות. בפסקאות החסרות מכאן ועד לתחילת הפסקה הבאה מובא חישוב מדויק של סכום הפנסיה לזקן יחיד, זוג זקנים, מבוטחים יותר מעשר שנים, זקנים שיפרשו מאוחר יותר מגיל הפרישה הרשמי וזקנים שיש אנשים נוספים התלויים בהם ובהכנסתם.

מה היא תקופת ההכשרה, או הוותק המינימלי לביטוח המזכה לקבלת הפנסיה? ברוב הארצות נמשכת תקופה זאת בין חמש לבין 20 שנים, אולם בהתחשב עם הגיל הצעיר של אוכלוסייתנו, הננו יכולים להציע לצמצם את תקופת ההכשרה ולהעמידה על חמש שנים בלבד, משמע שמיד עם הנהגת הביטוח ייכללו בביטוח זקנה נשים עד גיל 55 שנה וגברים עד גיל 60 שנה.

ביטוח מוות, אלמנות ויתמות. לאלמנות ויתומים של מבוטח שנפטר – לא כתוצאה מפעולה מלחמתית או מפגיעה בעבודה – מבטיח החוק פנסיה או מענק חד־פעמי. רק לאלמנה שטרם מלאו לה 40 שנה ואינה מטופלת בילדים ישולם מענק חד־פעמי, בכל מקרה אחר תשולם לתלוי במבוטח שנפטר פנסיה שוטפת.

אנו מציעים להעניק פנסיות לאלמנות וליתומים כבר לאחר שתי שנות ביטוח. פנסיות אלו, כמו פנסיות הזקנה, יהיו אחידות: 16 ל"י לחודש לאלמנה, ותוספת של שמונה ל"י ליתום אחד, 14 ל"י לשני יתומים ו־20 ל"י לשלושה ויותר – כל זה לפי אינדקס יוקר המחיה הנוכחי של 400 נקודות.

הפנסיה ליתומים תשולם עד הגיעם לגיל 14, ובמקרה שהיתום ממשיך בלימודיו – עד גיל 18. יתום שאינו מסוגל לפרנס עצמו (נכה וכדומה) יקבל את הפנסיה בלי הגבלת גיל.

ענף הביטוח הבא שאעמוד עליו הוא ביטוח האמהות. בענף ביטוח זה יהיו מבוטחות עובדות ועובדות עצמאיות. לפי החוק הקיים זכאית עובדת – אך לא עובדת עצמאית – לדמי לידה בסכום השווה לשלושה רבעים משכרה ומקסימום שמונה ל"י לשבוע במשך שמונה שבועות. חובה זו מוטלת על המעביד במישרין. החוק המוצע מגדיל את דמי הלידה עד מלוא שכר העבודה או ההכנסה של עובדת או עובדת עצמאית בתחום של 16.500 ל"י לשבוע, וכן הוא מאריך את תקופת התשלום משמונה שבועות ל־12 שבועות. קבענו כאן שיטה המקובלת בארצות הנאורות והמתקדמות ביותר.

אני שמחה לציין, שהצעת החוק באה להעניק שי לכל נולד, בסך 20 ל"י. המגמה היא לתת את השי בצורת ציוד לנולד. בארץ של עלייה המונית ועלייה מארצות נחשלות, אני רואה בשי זה גם מכשיר לטיפול רציונלי ביונקים והדרכת האמהות בשימוש בציוד ובטיפול בילד.

בחוק נקבע שהמענק יהיה בשווי של 55 לירות. לפי התקנות ניתנות 30 לירות ממענק הלידה לאשפוז ויתרת הסכום ניתנת לרכישת ציוד בשביל הנולד במזומן.

העברת התשלומים של דמי לידה מאחריותו הישירה של כל מעביד כלפי עובדיו לאחריות המוסד לביטוח תחלק באופן רציונלי את המעמסה על כל מקומות  העבודה ולא רק על המפעלים המעסיקים נשים. כן יישאו כעת הפועלים בעצמם והממשלה בחלק מהוצאות הביטוח הזה.

אני מצטערת מאוד שלא היה באפשרותי לכלול כבר בהצעת החוק הראשון את ביטוח הבריאות שיבטיח אשפוז ליולדות וטיפול מלא בנשים הרות ובתינוקות. ודוקא שטח זה דורש השלמה מהירה. אני מקווה שנזכה בקרוב גם לחוק השני, הכוללת את הסעיפים האלה.

ביטוח אמהות החל ב-1954 והעניק כמה גמלאות חשובות שיש להן חלק מרכזי במערכת הביטחון הסוציאלי הישראלי: מענק אשפוז לכיסוי הוצאות לידה, מענק לידה, דמי לידה ועוד. קנב טען שנים קודם לכן שביטוח האמהות הוא אמצעי יעיל בהגנה על האם וילדהּ, ובדו"ח הוועדה שעמד בראשה הציע להנהיג ביטוח אמהות. לדבר היה משמעות רבה באותן שנים: מספר הלידות בראשית שנות ה-50 התקרב ל-50 אלף בשנה. בהצעת החוק שאושרה בכנסת הובטח אשפוז חינם לכל יולדת במדינת ישראל. עד אז האשפוז היה יקר ולא כל היולדות היו מבוטחות בקופת חולים.

בשטח הביטוח לנפגעי העבודה אין כיום חלל ריק לגמרי. מאז 1927 קיים בארץ חוק המקנה לפועל, שנפגע בתאונת עבודה, זכות לפיצויים ממעבידו, ומאז 1947 זכאי לפיצויים גם עובד שחלה מחמת מקצועו; בשנת 1948 הביא שר העבודה של הממשלה הזמנית [מרדכי בנטוב ממפ"ם] תיקון החוק שנתקבל במועצת המדינה, וכתוצאה מתיקון זה מוגשת גם עזרה רפואית מסוימת לנפגע על חשבון נותן העבודה שלו.

כיום נמצא ביטוח תאונות עבודה בידי חברות ביטוח מסחריות, העוסקות בדבר לשם הפקת רווחים.

כמובן, לא כל הסעיפים בחוק זכו לתמיכה ציבורית ואחד המכשולים שעמדו לפניו היה התנגדות חברות הביטוח הפרטיות להלאמת ביטוח נפגעי עבודה מתוך חשש (מוצדק) כי העברתו לידי המדינה תפגע בהכנסותיהן.

חלק גדול מכספי הביטוח – יש אומרים למעלה מ־40% – מוצא לצורכי תיווך, הוצאות אדמיניסטרטיביות של החברות והרווחים שלהן, משפטים וכו'. במצב הקיים אין מבטיחים פנסיה לקורבן העבודה ומשפחתו, ואילו ההענקות הניתנות הן בלתי מספיקות. גם שיקום הנפגע אינו מובטח. המעבידים נושאים באחריות אינדיבידואלית ואין חובת ביטוח חלה עליהם. הצעת החוק באה להקנות כמה שינויים רדיקליים.

ראשית, ביטוח תאונות עבודה ירוכז במוסד הביטוח הלאומי. המעביד אשר ישלם דמי ביטוח למוסד ייצא ידי חובתו, וכל החובות כלפי העובד יהיו על המוסד. דרך זו מאפשרת הקטנת ההוצאות של המעביד ויחד עם זה הגדלת הגִמלות לנפגע. מלבד זאת מרחיב החוק המוצע הרחבה ניכרת את חוג האנשים הזכאים להענקות; מרחיב את המקרים שבהם יינתנו הענקות נוסף לגמלות, שלא ניתנו עד כה, ומגדיל ברוב המקרים את הגמלות הקיימות; משחרר את המעביד מאחריות ישירה ומשחרר את העובד מתלותו, לשם קבלת הגמלה, במצבו הכלכלי של המעביד.

לפי החוק הקיים זכאים לפיצויים רק עובדים במובן המשפטי הרגיל של המונח, וחברי קואופרטיבים. לפי החוק המוצע יהיו המבוטחים למקרי פגיעה בעבודה
הרבה אנשים המצויים בהכשרה מקצועית ובשיקום מקצועי; חברים בארגונים מוכרים לעזרה ראשונה ולמניעת נזקים לגוף ולרכוש, וכן אנשים העובדים בתוקף תקנות שעת חירום וגיוס כוח האדם.

החוק מרחיב גם את המקרים שבהם יהיה אדם זכאי לגמלה. לפי החוק הקיים אין בדרך כלל תאונה בדרך לעבודה וחזרה ממנה מקנה זכות לפיצויים. לפי החוק המוצע יכירו, בסייגים מסוימים, בתאונה שקרתה בנסוע המבוטח לעבודה ומן העבודה. כן יראו בתאונת עבודה תאונה שאירעה בנסיבות מסוימות, בעשות המבוטח להצלת גוף או רכוש ולמניעת נזק, אף אם אין פעולות אלו שייכות לתפקידיו הרגילים. למשל: פועל בכביש רואה מכונית שנפגעה בתאונת דרכים, ומתוך רגש אנושי הוא חש לעזרת המכונית ואנשיה, ותוך כדי כך נפגע הוא עצמו – לפי החוק הקיים אין רואים בפגיעה הזאת תאונת עבודה, והפועל שמילא את חובתו האנושית אינו זכאי לפיצויים; אך לפי החוק המוצע, יהיה פועל כזה זכאי לגמלות שבחוק.

החוק הקיים מעניק לפועל שנפגע בתאונת עבודה זכות לפיצויים שבועיים, ובמקרה מוות מעניק הוא לתלויים בעובד שנפטר זכות לתשלום חד־פעמי. מאז 1948 מעניק החוק גם זכות לעזרה ולטיפול רפואי בסכום מוגבל.

החוק המוצע אינו מגביל העזרה הרפואית, שתוגש במידת הצורך, ולזאת הוא עוד מוסיף זכות לשיקום רפואי ולשיקום מקצועי. התרומה הקונסטרוקטיבית הגדולה של החוק המוצע, הן מבחינת הפרט הנפגע והן מבחינת משק כוח האדם במדינה, היא בהבטחת שיקום רפואי מלא, ובעיקר שיקום מקצועי. רבים מנפגעי העבודה הקשים ביותר רוצים, ואף יכולים, לחזור לחיי עבודה, אך עד עתה לא ניתן להם השיקום הדרוש. החוק המוצע רואה בקורבן העבודה לא רק נושא של זכות גמלה, אלא אף נושא לזכות לעבודה בעתיד, במידה שמצבו יאפשר זאת…

כמה פסקאות שהושמטו כאן מפרטות את עלות הפיצויים השבועיים ואת דמי הפגיעה ותנאיהם.

לאלמנות וליתומים של נפגעי העבודה ישולמו פנסיות בשיעור 60% מפנסיית הנכות שלה היה זכאי ראש המשפחה, אילו היה נכה בדרגה של 100%. יתום אחד יקבל 20%, שני יתומים 30%, שלושה ויותר 40%. הניח אחריו המבוטח הורים – ישלם המוסד גם להם תוספת, אך בתנאי שסך הפנסיות לא יעלה על 100% של הפנסיה הניתנת לנכה מלא.

וכעת לענייני המימון.

כידוע, קיימות שיטות שונות בקביעת דמי הביטוח. יש והם אחידים, אך ברוב הארצות הם מודרגים בהתאם לשכר העבודה. גם במוסדות הביטוח מרצון הקיימים בארץ נגבים דמי הביטוח באחוזים מסוימים משכר העבודה. מצאנו אפוא לנכון לנהוג לפי שיטה זו בביטוח הלאומי.

דמי הביטוח של תאונות העבודה ייקבעו בהתאם למידת הסיכון אשר בענפי העבודה השונים, אלא שלא יעלו בכל המקרים על 3% מהשכר. שיטה זו מעודדת את המפעלים לפעול למען מניעת תאונות עבודה, ובעתיד נוכל לקבוע הנחות מיוחדות למפעלים שיפחיתו את מספר התאונות. דמי הביטוח שישולמו על ידי המעבידים יהיו בשיעור של 0.5% ועד 3%, משמע שיהיו בדרך כלל הרבה יותר קטנים מאלה שחברות הביטוח המסחריות מקבלות כעת. דמי הביטוח של חברות ביטוח מגיעים כעת עד 30%, ואף יותר מזה.

דמי ביטוח הזקנה. אלמנות ויתמות יהיו בשיעור של 2.5%  משכר העבודה או ההכנסה של המבוטח. בסוג זה ישתתף האוצר ב־10% של דמי הביטוח. 3.5% יתחלקו ל־1% לחובת הפועלים ו-1.5% לחובת המעבידים. מבטחים עצמאיים יישאו בדמי הביטוח בשלמותם.

דמי ביטוח האמהות נקבעו בשיעור של 1.1% משכר העבודה, ובסוג זה של הביטוח ישתתפו שלושת הגורמים: המבוטחים ישלמו 0.3%, המעבידים אף הם 0.3%, ואילו האוצר 0.5%. עובדות עצמאיות ישלמו 0.6%.

כפי שהסברתי לעיל, שאפו המתכננים למנוע כסילות והכבדה יתרה על המשק. לא זו בלבד שדמי הביטוח לתאונות העבודה לא הוגדלו, כי אם להיפך – הוקטנו, והמשק יוכל להפריש מהסכומים שנחסכו לפיתוח ענפים אחרים של הביטוח הסוציאלי, כמו ביטוח אמהות. לביטוח אמהות יידרשו אמנם אמצעים נוספים לעומת הקיימים, אבל אין לשכוח שגם כיום נהנות העובדות בשכר ובמשכורת מהענקות מסוימות. אף בביטוח הזקנה ומוות יוכל חלק נכבד מהמבוטחים להשתמש בתשלומים הקיימים מכבר. באותם המקרים שבהם נהגו עד כה עובדים ומעבידים להפריש סכומים לקופת תגמולים או לקופת פנסיה, יוקטנו להבא ההפרשות לקופות אלו, וכך לא יגדיל הביטוח הלאומי את ההוצאות של מעבידים ועובדים אלה למטרה זו.

ואשר לתקציב הביטוח הלאומי בשנה הראשונה. אם נניח, שבשנה הראשונה לביצוע החוק 1953 נקיף לא כל אלה שחובת הביטוח תחול עליהם, ומספר המבוטחים למעשה יהיה כ-500 אלף, הרי, לפי החוק המוצע, יצטרך האוצר להכניס לביטוח זקנה ומוות ולביטוח אמהות כ-1.8 מיליון לירות. בשלב הראשון תהיה אפוא השתתפותו של האוצר קטנה למדי בתקציב הביטוח כולו, שיגיע לפי המשוער על בסים שכר העבודה של 1951 לסכום של 23 מיליון לירות.

ייתכן שיובעו חששות, שמא ייפול ביצוע דבר זה כמשא נוסף על הוצאות הייצור, ובייחוד על התעשייה המצווה לפתח את הייצור. ברור שרוב המפעלים המשלמים כבר כעת לא יצטרכו לשלם יותר. לעומת זאת יביא ביטוח החובה לידי כך, שהמפעלים והמעבידים שאינם משתתפים בסוגי ביטוח שונים או כלשהם – יצטרכו מעתה לשאת בהוצאות הביטוח. אלה הם בעיקר מפעלים קטנים, המעסיקים מספר פועלים קטן, החיים בשולי הייצור. כן יקיף הביטוח את העובדים הבלתי מאורגנים, לטובתם הם ולטובת החברה.

העיקרון היסודי של הביטוח הסוציאלי הוא להבטיח את האדם מפני הסיכונים שהוא עומד בהם בחיים, ובדרך זו ליצור אווירה של ביטחון סוציאלי. ארצנו עומדת עתה לפני התפקידים העצומים של הגדלת הייצור והעלאת פריון העבודה. לשם ביצוע משימות אלה הכרח הוא לחזק אצל האדם העובד את הרגש של ביטחון סוציאלי. החשש לאיבוד כושר העבודה, החרדה מפני מחסור או רעב, והסלידה ממתת חסד – יש בהם כדי לפגוע ביעילות העבודה ובפריונה.

וכעת עלי להסביר בקצרה את בעיית הארגון וכלי הביצוע של הביטוח.

מקובלות בעולם שלוש דרכים עיקריות לקביעת הרשות שבידיה ביצוע הביטוח הסוציאלי. הדרך האחת – המדינה, שהיא בלבד מנהלת ומבצעת את הביטוח. דרך זו היא בעיקר דרך הארצות האנגלו־סקסיות, ואלה שהלכו בעקבותיהן. הדרך השנייה – ביצוע בידי גוף עצמאי של המבוטחים. דרך זו נהוגה בעיקר בארצות שבהן הביטוח הוא חופשי וללא חובה חוקית. והדרך השלישית, דרך הסינתזה, לפיה הביצוע הוא בידי גוף נפרד, שבהנהלתו משתתפים הממשלה, המבוטחים וגורמים ציבוריים אחרים. בחרנו בדרך השלישית, המתאימה ביותר לתנאי הארץ ולהיקף הרחב של חוג המבוטחים – שהרי כל התושבים מבוטחים לעת זקנה ולמקרי מוות.

בשנים המדוברות התקיימו שתי שיטות מקובלות לקביעת הגוף המבצע את הביטוח הסוציאלי: הראשונה הטילה את הביצוע על המדינה עצמה, והשנייה – על מוסד מרכזי עצמאי או קרנות ביטוח עצמאיות כך שבידי המדינה נשארת רק סמכות הפיקוח. השיטה הראשונה ננקטה, בין השאר, באנגליה, ברית המועצות, אירלנד וחלק ממדינות דרום אמריקה, והשנייה – בדנמרק, בלגיה, צ'כוסלובקיה וצרפת. ישראל בחרה, כאמור, בדרך שלישית – דרך הביניים.

לשם ביצוע הביטוח יוקם מוסד לביטוח לאומי. הוא יהיה גוף משפטי נפרד, הנתון לפיקוח הממשלה ולביקורת מבקר המדינה. הובטח משקל רב לאקטואר [למחקר] של המוסד.

המוסד לביטוח לאומי הוקם ב-1.4.1953 כאחד מעמודי התווך של המדיניות החברתית בישראל, במטרה "להבטיח משענת וסעד לאוכלוסיות מוחלשות ולמשפחות שנקלעו למצוקה ונדרשות לסיוע". כמוסד עצמאי, נקבע שאינו שייך לאף משרד ממשלתי, אך הוא עומד לפיקוחו של שר העבודה וכפוף למבקר המדינה. החוק קבע את דרכי ניהולו ופעולתו. גיורא לוטן עמד בראשו בשנים 1969-1954.

בראש המוסד לביטוח תעמוד מועצה שהרכבה ייקבע בתקנות, וברור שבמועצה ישותפו כל הגורמים המעוניינים, היינו – הממשלה, נציגי עובדים, נציגי מעבידים, נציגי עובדים עצמאיים ונציג הציבור הרחב.

לבירור תביעות יוקמו בתי דין מיוחדים, כדי להבטיח את בירורן המהיר וכן כדי להבטיח התמחות בתי דין אלה בשטח המיוחד. בתי הדין לביטוח לאומי יהיו מורכבים משופטים מקצועיים, שיתמנו במיוחד לכך, ומדיינים נציגי הציבור.

בישראל כבמדינות אחרות, דוגמת אוסטריה, קנדה, שווייץ ופולין, הוקמו בתי דין לביטוח לאומי (אין לבלבל בינם ובין בתי הדין לעבודה, שהוקמו בהמשך). בסמכות בתי דין אלה לפסוק בסוגיות הנמצאות במחלוקת בין מבוטחים ובין המוסד לביטוח. ישראל בחרה דרך ביניים בעניין זה. ישנן מדינות שההכרעה במחלוקות הופנתה לרשות עליונה של הביטוח הלאומי ויש כאלה שהמחלוקות יושבו בבתי משפט רגילים. הקמת בית הדין לביטוח לאומי היתה בבחינת חידוש במערכת המשפטית הישראלית.

אלה הם קווי היסוד של החוק המוצע. לא עמדתי על פרטי ההוראות שבחוק, על 121 סעיפיו ו־12 התוספות לו. הסתפקתי בציון קווי היסוד.

ולבסוף, עלי לציין את ההתפתחות הגדולה שחלה בביטוח הסוציאלי בעולם ואת המעבר הכללי מביטוח מרצון לביטוח חובה. לא רק מדינות גדולות כמו אנגליה, צרפת, ברית המועצות וארצות הברית מגשימות תוכניות נרחבות בשטח זה, אלא גם מדינות קטנות יותר ומפותחות פחות מבחינה כלכלית וסוציאלית, כמו ארצות דרום אמריקה ודרום אירופה ואחרות, הנהיגו בזמן האחרון שיטות מקיפות של ביטוח חובה, ההופך לנחלת העולם התרבותי בכללותו. והנה כמה מספרים מרוכזים: ביטוח תאונות עבודה קיים ב־57 מדינות, ביטוח בריאות ואמהות ב־36 מדינות, ביטוח זקנה, נכות, אלמנות ויתמות ב־44 מדינות, ביטוח אבטלה ב־22 מדינות, תוספות משפחה ב־27 מדינות. מספרים אלה אינם כוללים ארצות בעלות ביטוח מרצון.

ביטוח סוציאלי מקיף או חלקי היה קיים ב-1951 בכ-45 מדינות. קצב התכנון, החקיקה, ההקמה והארגון של הביטוח הלאומי בישראל היה חסר תקדים במובנים רבים.

מוטלת עלי חובה נעימה להודות לוועדה הבין-משרדית, שהזכרתיה קודם, על עבודתה הרבה, המאומצת והיסודית, שנעשתה במשך תקופה ארוכה והניחה את היסוד לחוק זה. מלה מיוחדת אני רוצה להקדיש למי שהיה מרכז ועדה זו, מר קנב, אשר, כפי שידוע בארץ, הנו איש שעסק במשך שנים רבות בלימוד בעיה זו והביא את עניין הביטוח הסוציאלי לידי מפעל קיים. אני חושבת כי שעה זו, בה מובא לכנסת החוק שהוא השקיע בו כל כך הרבה עבודה, היא שעת סיפוק מיוחדת לו.

אין זה מקרה, שאחד החוקים הראשונים שנתקבל בכנסת הראשונה היה חוק לימוד חובה חינם, ואין זה מקרה שאנו דנים עכשיו בחוק ביטוח לאומי.

חוק לימוד חובה היה אחד החוקים הראשונים שחוקקה הכנסת הראשונה בספטמבר 1949. נקבעה בו חובתה של המדינה הצעירה לספק לילדי ישראל חינוך חובה ללא עלות מצד ההורים. תקופת החובה בחוק עמדה על גילי 5 (גן חובה) עד 13 (כיתה ח'). ב-1968, עם הקמת חטיבות הביניים, הוארכה תקופת החובה עד סיום כיתה ט' ובהמשך כיתה י'. ב-1984 הורחבה תחילת החובה של החוק לגיל 3. ב-2007 נקבע סיומה על כיתה י"ב.

הדור שזכה להגשים את חזון הדורות, הדור שזכה לכונן את המדינה העברית, מוכרח להיות חדור האחריות הגדולה הרובצת עליו – האחריות להגשמת כל הטוב והנעלה שראו יהודים באותה המדינה שלה ציפו. עם קבלת חוק צנוע זה אנו מניחים אבן פינה לבניין חברה, שבה לא יהיה יתום מופקר ולא יהיה זקן הבוכה על זקנתו, לא בחסדם של נדיבים יהיו תלויים החלשים בתוכנו, כי אם בתור אזרחי המדינה יקבלו את המגיע להם בזכות. והיתה המימרה "כל ישראל ערבים זה לזה" לחוק במדינת ישראל.