הפעלה/כיבוי מצביע לבן גדול
הפעלה/כיבוי מצביע לבן שחור
עיבוד: בלו קולר
"לאחר תהליך ארוך של צמצום משקל ההוצאה הממשלתית האזרחית־חברתית בתוצר, הגענו למצב שבו היא כבר נמוכה באופן קיצוני. זה בא לידי ביטוי ברמה נמוכה מאוד של השקעה ממשלתית. כולנו מרגישים את התוצאות: במחסור בתחבורה ציבורית, במערכת החינוך שלא מכשירה את התלמידים לאתגרי שוק העבודה של העתיד, במערכת הבריאות שלא נערכת לירידה הצפויה במספר הרופאים אחרי שדור הרופאים שעלו מברית המועצות יפרוש, בכך שאין טיפול מקיף ומספק בהפחתת העוני" – קרנית פלוג, נגידת בנק ישראל לשעבר, ראיון ל"ממון", 11.11.2017
קרנית פלוג, נגידת בנק ישראל לשעבר, היתה בשנים האחרונות לאחת הדוברים הבולטים על הנחיצות שבהגדלת הוצאות הממשלה והשלכותיה החמורות של מדיניות הצנע הניאו-ליברלית. בדומה לה, גם דו"חות של כלכלני בנק ישראל ושל ארגון OECD חוזרים ומזהירים בשנים האחרונות מהשלכותיה הכלכליות של מדיניות זו על עתידה של ישראל – וזאת בשונה מהגישה ששלטה בהם בעבר, אז שימשו כסמן הניאו-ליברלי בזירה הכלכלית.
כדי להבין כיצד התחולל השינוי הזה, יש לחזור לאחור. התפיסה הסוציאל-דמוקרטית, שהיתה דומיננטית בכל רחבי העולם המפותח לאחר מלחמת העולם השנייה, גורסת כי חברה צודקת ובריאה יותר מבוססת על מדינת רווחה המקבלת אחריות על התחומים היסודיים בחיי אזרחיה באמצעות מתן שירותים ציבוריים, רשתות ביטחון אזרחיות ותשתיות ציבוריות ברמה גבוהה, הניתנים באופן אוניברסלי לכל האזרחים. אספקת שירותים נרחבת כזאת עולה כסף רב שצבירתו נעשית באמצעות גבייה גבוהה יחסית של מסים מכל אזרח. הנכונות לשלם מסים מבטאת, בין היתר, את תחושת הסולידריות של כל אחת ואחד מאיתנו עם שאר האזרחים במדינה, תחושה שהיא תנאי ליכולת להמשיך ולקיים מדינה הנשענת על מדיניות סוציאל-דמוקרטית. את גודל הממשלה, או הרמה הכוללת של האחריות שהממשלה מקבלת על חיי האזרחים, מקובל למדוד ביחס בין הוצאות המגזר הציבורי ובין התוצר המקומי הגולמי (תמ"ג) של המדינה: ככל שהוצאות המגזר הציבורי תופסות חלק גדול יותר מהתמ"ג, כך הממשלה תופסת חלק גדול יותר בפעילות הכלכלית.
ישראל הוקמה על ידי מפלגות סוציאל-דמוקרטיות שהנהיגו מדיניות כלכלית מעורבת. הממשלה היתה מעורבת מאוד בשוק כבר מראשית ימי המדינה, אבל בשנות ה-50 וה-60 ההוצאה הציבורית לא היתה גבוהה מאוד, בין השאר מפני שההסתדרות שימשה מעין "מדינה בתוך מדינה" ומילאה רבים מהתפקידים שהממשלה ממלאת היום. ככל שהצטמצמו הפונקציות של ההסתדרות ועברו לאחריות הממשלה, כך עלתה רמת ההוצאה הממשלתית, ובתחילת שנות ה-80 הגיע היחס בין הוצאות המגזר הציבורי לתמ"ג לרמה של יותר מ-70%.
לעומת התפיסה הסוציאל-דמוקרטית, התפיסה הניאו-ליברלית גורסת כי הדרך הטובה ביותר לדאוג לרווחה האנושית היא מתן חירות ליזמים לפעול במה שמכונה על ידיה "שווקים חופשיים" ו"סחר חופשי". כך מצטמצם תפקידה של המדינה בתפיסה זו להבטחת פעולתם התקינה של השווקים והקטנת הפעולה הממשלתית בהם ככל האפשר. הצמצום בא לידי ביטוי בהפחתה והסרה של חוקים ומגבלות משוקי הסחורות, ההון והעבודה, מכירה של אחזקות הממשלה בחברות יצרניות, אספקה של שירותי הממשלה באמצעות מיקור חוץ והקטנת ההיקף והאיכות של השירותים שמספקת הממשלה לאזרחים ולתושבים.
התפיסה הניאו-ליברלית קנתה אחיזה במדיניות של ממשלות ישראל מאז אמצע שנות ה-80, עם החלתה של "תוכנית הייצוב", וביתר שאת – מתחילת שנות ה-2000, אז מומשה מדיניותו הכלכלית של בנימין נתניהו כשכיהן כשר האוצר.
תהליך זה של ירידת ההוצאה הממשלתית התבצע בכמה שלבים. מאז ראשית שנות ה-80 חלה הורדה ניכרת של ההוצאה הציבורית על ביטחון, בעיקר בעקבות הסכמי השלום עם מצרים ואחר כך עם ירדן. תוכנית הייצוב הכלכלית הביאה באמצע שנות ה-80 להפחתה ניכרת גם של הסובסידיות לפעילות יצרנית בתעשייה ובחקלאות. בתחילת שנות ה-2000 קוצצו ההוצאות על חינוך (בעיקר בתחומי ההשכלה הגבוהה, החינוך העל-יסודי ותקציב הפיתוח), בריאות (על ידי הקפאה של סל הבריאות) ורווחה (בקיצוץ רבות מקצבאות הביטוח הלאומי). כל אלה נעשו כחלק מתוכנית החירום הכלכלית שאחריה יושם "כלל ההוצאה", שקבע כי היחס בין הוצאות המגזר הציבורי לתמ"ג ימשיך לרדת באופן רצוף ללא קשר לשינויים באוכלוסייה. בשנים האחרונות התייצב היחס על קצת פחות מ-40% ואף עלה במקצת.
ישראל אינה המדינה היחידה שבה ירד משקל הוצאות הממשלה כביטוי לירידה באחריותה לאספקת שירותים, אך היותה אחת המדינות שיישמו תפיסה זו באופן קיצוני הביאה את שיעור ההוצאה הציבורית-אזרחית שלה להיות בין הנמוכים ביותר ב-OECD. דו"ח של ארגון זה לשנת 2018 קובע כי רמה נמוכה כל כך של הוצאה אזרחית פוגעת ביכולתה של המדינה להעניק חינוך ברמה מספקת, לתחזק תשתיות ציבוריות שיתמכו בפעילות הכלכלית ולהקטין פערים באופן שיגביר את החוסן החברתי.
מאז שנות ה-80 גדל התמ"ג לנפש בישראל פי שניים מרמה של כ-60 אלף שקלים ב-1980 לרמה של כ-120 אלף שקלים ב-2014. למרות זאת, ההוצאה הממשלתית לנפש נותרה קבועה ברמה של כ-45 אלף שקלים. התוצאה היא ירידה מתמדת של שיעור ההוצאה הממשלתית בתוצר, שמבטאת את הירידה בחלק שהממשלה תופסת מהמשק ובמשאבים העומדים לרשותה לדאגה לאזרחי המדינה.
שאלה ערכית – לא כלכלית
רבים מקובעי המדיניות מזהים בעיות בתחומים הנזכרים לעיל, אך בדרך כלל הגורם להן אינו נתפס כהוצאה ממשלתית נמוכה אלא כחוסר יעילות של המערכת או בעיות מבניות אחרות. אפילו ועדת טרכטנברג, או בשמה המלא "הוועדה לשינוי כלכלי-חברתי", שמונתה להציע חלופות למדיניות הכלכלית-חברתית בשיא המחאה החברתית של 2011, קיבלה בכתב המינוי שלה, כנקודת מוצא בלתי ניתנת לערעור, את הקביעה כי לא תהיה חריגה מהמסגרת התקציבית.
התומכים בצמצום ההוצאה הממשלתית מציינים בצדק כי למדיניות זו יש גם הישגים. ברמה המקרו-כלכלית, יחס החוב-תוצר של ישראל נמוך מהממוצע של מדינות OECD ויורד בהתמדה, ולכן תשלומי הריבית מתוך תקציב הממשלה יורדים, הצמיחה הכלכלית בישראל חיובית וישראל צלחה את העשור שלאחר משבר 2008 ביציבות. נתונים אלה זוכים לציונים לשבח בדו"חות הארגונים הבינלאומיים, כמו OECD, הבנק העולמי וקרן המטבע הבינלאומית, ובהערכות דירוג האשראי של חברות הדירוג.
עם זאת, צמצום ההוצאה אינו תנאי לשיפור המדדים המקרו-כלכליים, אלא אמצעי אחד לשם כך ואין הוא הכרחי. ישנן מדינות רבות עם נתונים מקרו-כלכליים מצוינים ושיעורי הוצאה ציבורית גבוהים בהרבה מישראל. אחד הדוברים הבולטים בעניין זה הוא הכלכלן פטר לינדרט, שבחן את הכלכלות המפותחות אחרי מלחמת העולם השנייה והראה שלהיקף ההוצאה הממשלתית אין קשר ישיר למדדים כלכליים כמו הצמיחה בתמ"ג. בקרב כלכלנים רווחת כיום הדעה כי גודל ההוצאה אינו צריך להיות שאלה כלכלית אלא סוגיה ערכית, בהתאם לדמותן הרצויה של המדינה והחברה. השלכותיה השליליות של מדיניות הצמצום ניכרות בכל תחומי החיים – כיתות צפופות, אלימות והישגים נמוכים בחינוך; זמינות נמוכה של מיטות אשפוז, רופאים, אחיות ומכשירי אבחון מתקדמים בבריאות; שיעורי עוני קיצוניים ברווחה; הכשרה מקצועית מצומצמת למובטלים בשוק העבודה; תחבורה ציבורית לא-איכותית וכבישים עמוסים המשליכים על מספר השעות שישראלים מקדישים להגעה לעבודה וחזרה ממנה הביתה; ועוד.
הדרך להתמודד עם השלכותיה השליליות ההולכות ומתרבות של המדיניות הניאו-ליברלית בישראל היא הגדלה ניכרת של מקורות התקציב העומדים לרשות הממשלה ושימוש בהם לטובת החזרת האחריות הממשלתית על התשתית היסודית של חיי האזרחים. ואולם הצהרה זו, הנשמעת תדיר מפי פוליטיקאים בשמאל וגם בגבולותיו הרחבים יותר של המחנה בשנים האחרונות, נתקלת פעמים רבות בשאלה הביקורתית "מאיפה יגיע הכסף?" או בתגובה סרקסטית שעל פיה השמאל "חושב שכסף גדל על העצים".
המקורות להגדלת ההוצאה הממשלתית קיימים, כמובן, ולא על עצים. אך כדי לבחור באילו מהם לעשות שימוש, יש לבחון כל אחד מהם באמצעות כמה קריטריונים: כיצד משפיע כל אחד מהם על הפערים הכלכליים – אם הוא מגדיל אותם, מקטין או אינו משפיע עליהם כלל; האם שימוש במקור מסוים יביא לפגיעה בחלק מהאוכלוסייה ואם כן, אם תהיה זו פגיעה מידתית; אם הציבור ייתן אמון בהגדלת ההוצאה באמצעות שימוש במקור זה או אחר; אם יוכל המקור להניב הכנסה משמעותית למדינה; אם ניתן לעשות בו שימוש אפקטיבי, או שהוא דורש פעולות מורכבות כדי שאפשר יהיה ליישם את השימוש בו; אם התמיכה הפוליטית בשימוש במקור זה תהיה רחבה או שההתנגדות לו תהפוך את השימוש בו לבלתי אפשרי; ולבסוף – אילו נזקים עלולים להיגרם מההחלטה להעדיף דווקא מקור אחד על פני אחר.
מקור ראשון: מיסוי עושר
חלק ממערכת המס בישראל הוא פרוגרסיבי, כלומר – שיעור המס שיש לשלם עולה ככל שעולה ההכנסה. מוצע להגדיל את הפרוגרסיביות של המערכת ולהטיל ולהרחיב מסי עושר. עושר אפשר לבחון בשני ממדים – רכוש והכנסה. כלומר, עשירים הם אנשים או משקי בית שיש להם הרבה רכוש, או הכנסה חודשית/שנתית גבוהה מאוד. היום מקובל להתייחס בעולם ל"מאיון העליון" – 1% באוכלוסייה שיש לו ההכנסה הגבוהה ביותר או הרכוש הרב ביותר – כקבוצת "העשירים ביותר". ההצדקה להרחבת מסי העושר היא בכך שכחלק מתהליך הניאו-ליברליזציה של הכלכלה הישראלית, גדלו בעשורים האחרונים באופן דרמטי ההכנסות והרכוש של העשירון והמאיון העליון – בעוד המיסוי על אוכלוסייה זו ירד. לצד העלייה בעושר של מאיון זה התעצמה גם השפעתו הפוליטית על המחוקקים ומקבלי ההחלטות, כך שכל הגדלה של מיסוי עושר, ובפרט אימוץ של שלוש ההצעות שלהלן, צפויה להיתקל בהתנגדות פוליטית משמעותית. עם זאת, מיסוי של קבוצת אוכלוסייה קטנה זו יביא הן להגדלת המקורות להוצאה ממשלתית והן להקטנת האי-שוויון במדינה והפערים הקיימים בה.
קיימות כמה אפשרויות למיסוי עושר:
1. העלאה של המס השולי על הכנסות המאיון העליון ל-60%
כלכלנים בכירים וזוכי פרס נובל לכלכלה כמו פיטר דיאמונד, פול קרוגמן, תומא פיקטי ואחרים ממליצים בשנים האחרונות על שיעור מס של כ-70% במדרגת המס העליונה. מדרגה דומה ואף גבוהה יותר היתה נהוגה בארצות הברית משנות ה-30 ועד סוף שנות ה-70. מטעמים של היתכנות פוליטית ליישום, אנחנו מציעים העלאה מתונה יותר של מדרגת המס העליונה ל-60%. מדובר בהצעה קלה יחסית ליישום ולהערכתנו, היא תביא להכנסה של כמיליארד שקלים בשנה וגם תשפיע משמעותית על האי-שיוויון בחלוקת ההכנסות בישראל.
2. החלה של מס עושר בגובה 1% על מאיון העושר העליון
מיסוי על העושר מוחל במדינות מפותחות רבות דוגמת קנדה, צרפת ושווייץ, והוא אחד הדגלים המרכזיים של האגף הפרוגרסיבי במפלגה הדמוקרטית בארצות הברית. קרנו עלתה בשנים האחרונות בעיקר בשל כמה מחקרים שפירסם פיקטי ובהם הראה שהאי-שוויון בעושר גדול משמעותית מהתפיסה הרווחת והוא הולך וגדל בצורה דרמטית בעשורים האחרונים, הרבה יותר מהאי-שוויון בהכנסה. עושר אישי נקי מוגדר כסך הנכסים (כסף, מבנים, השקעות וכדומה) בניכוי סך ההתחייבויות (הלוואות, משכנתא וכדומה). מס עושר הוא מס הנגבה כאחוז מהעושר של משק הבית. היקף העושר של מאיון העושר העליון בישראל נאמד ביותר מטריליון שקל, כך שמס של 1% יביא להכנסה של יותר מעשרה מיליארד שקל בשנה. המנגנונים ליישום המס פשוטים והחלתו תביא לצמצום משמעותי באי-שיוויון ברכוש. עם זאת, יישום ההחלטה יהיה כרוך במאבק פוליטי לא-פשוט.
3. מס עיזבון (ירושה) בגובה 25% על עזבונות מעל עשרה מיליון שקל
מס עיזבון מוטל על נכסים שעוברים בירושה. מס זה הונהג בישראל שנים ספורות לאחר הקמתה ונשאר עד תחילת שנות ה-80. הוא קיים במדינות מפותחות רבות, כולל ארצות הברית ובריטניה. על פי הערכות, ההכנסה מהחלת מס בשיעור 25% על עזבונות ששוויים יותר מעשרה מיליון שקל תנוע בין שניים לארבעה מיליארד שקל בשנה.
מקור שני: מיסוי תאגידים
אחד הגורמים לעלייה באי-שוויון במערב הוא הירידה הדרמטית במס החברות, שהיתה חלק ממאמץ של המדינות למשוך ולעודד פעילות עסקית בתחומן ולמנוע את בריחתה למדינות אחרות שיש בהן שיעורי מס נמוכים יותר. בישראל, עד 1986 עמד מס החברות על יותר מ-60%. מ-2018 הוא עומד על 23% ובפועל, בעקבות הטבות מס שונות, מס החברות האפקטיבי נמוך יותר והוא כ-20% בממוצע. בכלכלה המודרנית ישנם סוגים רבים של תאגידים למטרות שונות וחלק גדול מהעושר וההכנסות מתרכז כיום אצלם. מסי התאגידים הם אחד המקורות המרכזיים להכנסות המדינה. לפיכך, מיסוי תאגידים יעיל הוא חלק בסיסי מכל מערכת מס. מאחר שמרבית המחקרים מראים כי הקטנה של מס התאגידים מעודדת צמיחה של התמ"ג לנפש, כל הצעה להעלאת מס לתאגידים צפויה לעורר התנגדות בקרב הכלכלנים במשרד האוצר.
1. העלאה של מס החברות ב-7%
מס חברות הוא מס שמוטל על רווחי חברות ותאגידים נוספים, בדרך כלל כאחוז מהרווח של החברות. מכיוון שחברות הן ישויות עצמאיות שנהנות משירותי המדינה, יש היגיון מהותי בכך שהן ישתתפו במימון הוצאותיה. העלאה של מס ב-7% תעלה אותו לרמה של 30% ותכניס למדינה כ-5.6 מיליארד שקל בשנה.
2. העלאה של דמי הביטוח הלאומי שמשלמים מעסיקים ב-2.5%
דמי ביטוח לאומי מוטלים על מעסיקים כאחוז מהשכר שהם משלמים. אפשר להצדיק תשלום זה בכך שהמעסיקים נהנים מהדאגה של המדינה לעובדיהם במקרים כמו תאונה, לידה, מחלה ועוד. במשך השנים השתנה שיעור המס המשולם על ידי המעסיקים בישראל וירד מכ-18% בסוף שנות ה-70 ל-3.55% – וכיום שיעורו 7.6%. המס הממוצע על מעסיקים בישראל נמוך משמעותית מממוצע המדינות המפותחות. על פי נתוני הביטוח הלאומי, העלאה של תשלומי המעסיקים המלאים ל-10% (ושל תשלומי המעסיקים המופחתים, בהתאמה) תוסיף כחמישה מיליארד שקל בשנה לתקציב המדינה.
3. מיסוי הוגן של תאגידים בינלאומיים
מיסוי התאגידים המקובל כיום בישראל, כמו ברוב מדינות העולם, מאפשר לתאגידים בינלאומיים כמו גוגל ופייסבוק לחמוק מתשלומי מס התואמים את היקף פעילותם על ידי רישום במקלטי מס ואי-תשלום מס במדינות שבהן הן פועלות. על פי הערכות עדכניות, 40% מהרווחים הגלובליים מוברחים למקלטי מס. כדי להתמודד עם מצב זה, יש לאמץ מודלים חדשניים של מיסוי תאגידים. קשה להעריך מה תהיה תוספת המס בעקבות מיסוי הוגן של התאגידים הבינלאומיים, אך בעבר פורסם כי מקורות באוצר מעריכים את הסכום בלפחות מיליארד שקל בשנה.
מקור שלישי: מיסוי המעמד הבינוני או הרחבת בסיס המס
מס ערך מוסף (מע"מ), המוטל על כל צריכה, ומס הכנסה הם מסים שונים מאוד. הם מצורפים כאן יחד משתי סיבות: ראשית, מפני שהם מקור משמעותי להכנסות המדינה, ומרבית המהלכים שיבקשו להגדילן בצורה ניכרת יחייבו הגדלה של שני המסים הללו; ושנית, מאחר שבמסגרת הגדלה של הכנסות המדינה באמצעותם בהיקף משמעותי, יושת התשלום על כל הציבור ולא רק על עשירוני ההכנסה העליונים. למרות המיסוי הרחב, העלאה מתונה של מסים אלה לצד הרחבה ניכרת של השירותים לאזרח לא תהיה קשה ליישום מבחינה פוליטית.
1. העלאת המע"מ ב-1%
המע"מ הוא מס המוטל על הערך המוסף של התוצרת בכל אחד משלבי הייצור. בסופו של תהליך הייצור נגבה המס כאחוז מהמחיר הסופי לצרכן. שיעור המע"מ כיום בישראל הוא 17%. העלאה של 1% במע"מ, כפי שהיה מקובל בישראל עד 2015, יכולה להגדיל את הכנסות המדינה בכשישה מיליארד שקל בשנה.
2. העלאה רוחבית של מס הכנסה ב-1%
מס הכנסה הוא מס על יחידים שנגבה בהתאם לגובה הכנסתם מעסק, עבודה, ריבית, דיבידנד ועוד. המס הוא פרוגרסיבי ומשום כך יישומו מביא לצמצום פערי הכנסות בחברה. אפשר להגדיל את הכנסות המדינה ממס הכנסה באמצעות הקטנת הפטורים ממס, הורדת רף של מדרגות המס, ריווח מדרגות המס והעלאת שיעורי המס. העלאה רוחבית של מס ההכנסה ב-1% תביא לגידול בגביית המס של כחמישה מיליארד שקל בשנה.
מקור רביעי: משאבי טבע
1. מס פחמן – הטלת מס של 100 שקל על פליטה של כל טונה פחמן דו-חמצני
פליטת פחמן דו-חמצני לאטמוספירה היא הגורם המשמעותי ביותר שמניע את שינויי האקלים. בשל כך, מדינות רבות ברחבי העולם מטילות עליה מס, שמייצר תמריץ לחברות וליחידים להקטין אותה ולמצוא לה תחליפים שאינם מזהמים. צוות כלכלנים אירופי בראשות פיקטי ועמנואל סאז הציע לאחרונה להטיל מס של 30 יורו על כל טונה פחמן דו-חמצני שנפלטת על אדמת אירופה. בישראל נפלטים מדי שנה כ-80 מיליון טונות פחמן דו-חמצני, כך שהכנסה ממס של 100 שקל לטונה יכולה להסתכם בכשמונה מיליארד שקל בשנה. כדי למתן השפעת מיסוי כזה על הפעילות הכלכלית, אפשר להפחית במידת מה מסים קיימים על דלקים כך שההכנסה השנתית מהמס תהיה פחותה ותגיע לכחמישה מיליארד שקל.
2. תמלוגים על משאבי טבע
משאבי הטבע של המדינה נמצאים בבעלותה. בעשרות השנים האחרונות הופרטו החיפוש וההפקה של משאבי הטבע, בתמורה לתמלוגים שמשולמים למדינה בגין ההפקה. בעשור השני של שנות ה-2000 התקבלו המלצות שתי ועדות ציבוריות לתשלומי תמלוגים ומסים בגין הפקת משאבי טבע. מאחר שפתרון זה כבר נדון ומצוי בתהליכים לקראת יישומו, לא מומלץ לשנות שוב את מתווה המיסוי של משאבי הטבע, אלא לבחון זאת בשנים הבאות לאור ההתפתחויות בנושא.
מקור חמישי: גיוס חוב
מימון השקעה חד-פעמית בתשתיות של 100 מיליארד שקל על ידי הגדלת החוב הממשלתי כאשר הממשלה מעוניינת להוציא סכום גבוה יותר מהכנסותיה ממסים וממקורות נוספים, היא יכולה לנהל תקציב גירעוני. את הפער בין ההוצאות להכנסות אפשר לממן באמצעות הלוואה (בצורת איגרת חוב) מהציבור או מהבנק המרכזי. הלוואה זו מגדילה את החוב של המדינה, שעליו היא משלמת ריבית. עבור מדינה בעלת מטבע ריבוני כמו ישראל, חשוב להבחין כמה מהחוב שלה הוא בשקלים (בישראל – כ-85%) וכמה במטבע חוץ (בישראל – כ-15%), מכיוון שרק הסוג השני עלול לסכן את יציבותה הפיננסית.
קיימות שלוש תפיסות מרכזיות ביחס למהלך מסוג זה:
- התפיסה המקובלת
התפיסה המקובלת עד למשבר הכלכלי העולמי ב-2008 וגם מעט אחריו היתה שיש לשאוף לכך שהכנסות הממשלה ישתוו להוצאותיה, תוך ירידה מתמדת של יחס החוב-תוצר של המדינה. זאת, במטרה להפחית את תשלומי הריבית השוטפים שלה ולשמור על יציבות בעתות משבר. תפיסה זו מצאה ביטוי בהגדרות הכללים הפיסקליים – כלל ההוצאה, יעד הגירעון והנומרטור, כך שיביאו לירידה ביחס החוב-תוצר ולגירעון של 0%-1% מהתמ"ג. כללים אלה אכן הביאו לירידה רצופה ביחס החוב-תוצר של ישראל עד לרמה הנוכחית, של 60%.
ב. חידושים בתפיסה המקובלת
בשנים האחרונות, כלכלנים בכירים טוענים כי בתנאים הכלכליים הנוכחיים, שבהם הריבית נמוכה מקצב הצמיחה, החוב הממשלתי נהפך לבעיה קטנה בלבד מאחר שיחס החוב-תוצר יקטן גם ללא מדיניות מרסנת שתדאג לכך. לפיכך, אפשר לעשות שימוש זהיר בהגדלת החוב ככלי למימון הוצאות ממשלתיות שיש סבירות גבוהה להעריך כי יניבו תשואה גבוהה. עמדה זו זוכה לתמיכה גם בקרב כלכלנים בכירים בישראל כמו הפרופסורים רפי מלניק וצבי אקשטיין.
חידוש נוסף ביחס לחוב הממשלתי הוא הדרישה לבחון גם את שווי הנכסים שבידי המדינה, ולא רק את ההתחייבויות. במקרה כזה, הוצאה ממשלתית שתגדיל את שווי הנכסים הממשלתיים יכולה להקטין את החוב נטו (כלומר, סך ההתחייבויות של המדינה פחות סך הנכסים שלה) של הממשלה, ולא רק להגדיל אותו.
ג. מהפכה תפיסתית – Modern Monetary Theory) MMT)
על פי תפיסה זו, מדינה בעלת מטבע עצמאי אינה נדרשת לנהל מדיניות מסים לצורך מימון הוצאותיה, אלא מדיניות של ניהול הביקושים. כלומר, את הוצאות הממשלה יש לממן על ידי "הדפסת כסף", בלי להתחשב בכמות המסים הנגבית – עד שמגיעים למצב שבו האינפלציה עולה מעבר למצב הרצוי. אם הוצאות הממשלה מביאות לתעסוקה מלאה ועודף ביקושים, יש להשתמש במסים ואגרות חוב ממשלתיות כדי לאזן את הביקושים ולמנוע אינפלציה.
על פי נתוני הלמ"ס (הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה), התמ"ג בישראל עמד ב-2018 על 1,320 מיליארד שקל. החוב הציבורי (סך ההתחייבויות של הממשלה) היה כ-61% תוצר. לפיכך, גידול של 100 מיליארד שקל בחוב יביא ליחס חוב-תוצר של כ-68%. מבחינה כלכלית נטו, אין לכך השלכות משמעותיות; היחס הזה בישראל אף היה גבוה מכך עד 2012. ההשלכות הכלכליות של מהלך כזה נוגעות בעיקר ליחס שיקבל מההגופים הבינלאומיים והשווקים. אם אלה יחששו שישראל עוברת לתוואי של חוב עולה באופן רב-שנתי, הדבר עשוי להביא לחוסר ביטחון של השווקים ביחס אליה, שיתבטא בעלייה בריביות על החוב שלה ובשורה של השלכות שליליות נוספות.
לפיכך, בחירה במהלך כזה תהיה בחירה חד-פעמית, תוך ניצול של סביבת הריבית העולמית הנמוכה במטרה להדביק חלק מפער ההשקעה המקומי בתשתיות. נוסף על כך, ובהמשך להמלצת קרן המטבע הבינלאומית, מומלץ לעבור למדידה של החוב/נכסים נטו של המדינה כך שהשקעה בתשתיות תיחשב כנכס.
יישום של כל ההצעות המפורטות בארבעת המקורות הראשונים יאפשר הגדלה של תקציב המדינה בכ-40 מיליארד שקל בשנה. היקף זה אינו מספיק כדי להביא את מדינת הרווחה הישראלית לרמה של מדינות הרווחה הצפון-אירופיות, אך הוא יאפשר הגדלה של ההוצאה הציבורית בכ-3% מהתמ"ג, שמשמעותה הגדלה של התקציבים האזרחיים בכ-10%. הגדלה זו משמעותית ותחולל שינוי כיוון דרמטי והכרחי ביחס למדיניות הקיימת.
את שינוי הכיוון הזה מומלץ לבצע באמצעות סל צעדי מדיניות, שיגדיל את היקף המקורות התקציביים שיעמדו לרשות הממשלה ב-40 מיליארד שקל בשנה. כדי להקל על יישום המהלכים, מומלץ לבצע אותם בכמה שלבים.
שלב אחד יכלול את הגדלת ההוצאות ב-20 מיליארד שקל בשנה באמצעות העלאה רוחבית של מס ההכנסה, המע"מ, מס המעסיקים, המס השולי על המאיון העליון ומס החברות. צעדים אלה מוצעים ליישום ראשונים, מאחר שיאפשרו הגדלה משמעותית של התקציב עם מיעוט יחסי של מחסומים יישומיים או פוליטיים.
שלב שני יכלול את החזרת מס העיזבון, שבוטל בראשית שנות ה-80, והחלה של מס עושר על המאיון העליון, מס על פליטות מזהמות ומס מיוחד על תאגידים בינלאומיים. מסים אלה יחייבו יצירה של מנגנוני מעקב וגבייה שידרשו זמן ומשאבים, אך יישומם ישתלם בעתיד הן מבחינת ההכנסות שיניבו לקופת המדינה והן בשל ההשלכות החיוביות שלהם על השוויון ואיכות הסביבה.
נוסף על כך, תנוצל סביבת הריבית הנמוכה בישראל ובעולם כדי להגדיל באופן חד-פעמי את החוב הממשלתי בכ-100 מיליארד שקל, לטובת הקטנת הגירעון המצטבר בהשקעה בתשתיות.
שאלה של אמון
ממשלה שתהיה מעוניינת להגדיל את היקף הוצאותיה באמצעות יישום המלצות אלה, תוכל לעשות זאת חרף הקשיים הפוליטיים המסוימים שתיאלץ להתמודד עמם. אך מעבר להם, יש דבר נוסף שיהיה עליה להביא בחשבון. המקורות המבוססים על העלאת מסים או החלת מסים חדשים הם המקורות הרבים והמגוונים ביותר, אך לכולם עקב אכילס: הם סובלים מרמת אמון אזרחית נמוכה. חלק גדול מהאזרחים אינם מאמינים שהממשלה תעשה שימוש יעיל ומיטיב עם חייהם באמצעות שימוש בכספי המסים. אמון נמוך זה הוא אחד הגורמים המרכזיים לתמיכה בתפיסה הניאו-ליברלית, שבלבה התערבות ממשלתית קטנה והוצאה ממשלתית נמוכה; אך בו בזמן מידת אמון זו היא גם תוצאה של תפיסה זו, שכן צמצום הוצאה מביא לירידה באיכות השירותים וכך מחזק את הטענה שעל פיה הממשלה אינה מסוגלת לספק שירותים ראויים.
רמת אמון אזרחית אינה גזירת גורל ויש דרכים לשוב ולהעלותה. אחת מהן, והיא מלווה את כל ההצעות להעלאת מסים, היא מיסוי מוכוון תוצאות. במיסוי מסוג זה, הממשלה תכריז על העלאת מסים בצמוד להכרזה על השירות עבור הרחבתו תתבצע ההעלאה. כך יוכל הציבור לדעת על מה הוא משלם ולדרוש דין וחשבון מהממשלה על השינוי באיכותו של השירות שאליו הופנתה העלאת המס. אפשר יהיה, למשל, להצמיד את העלאת המסים להשקת תוכנית חירום לחיזוק השירותים והתשתיות הציבוריים, שתכלול ביטול תשלומי הורים בחינוך, החלת ביטוח סיעודי ממלכתי והארכתה של תקופת דמי האבטלה.
ישראל קמה על יסוד החזון הציוני סוציאליסטי כמדינת רווחה סוציאל-דמוקרטית, המממשת את אחריותה לחיי אזרחיה באופן רחב. אחריות זו התכווצה במשך השנים במעבר מתפיסה סוציאל-דמוקרטית לניאו-ליברלית. הממשלה צימצמה עוד ועוד את מעורבותה בכלכלה והשאירה תחומים רבים לחסדי השוק החופשי, באמצעות תת-תקצוב שלהם.
ההוצאה הציבורית הנמוכה ניכרת בכל תחומי החיים בישראל. בחלק מהתחומים המערכת הציבורית נמצאת במצב חירום של ממש, והשלכות מצב זה מבחינה כלכלית, חברתית ומוסרית ילוו אותנו עוד שנים רבות. המדיניות המוצעת במאמר זה מבקשת לשנות את הכיוון שבו צועדת ישראל: מהסרת אחריות של המדינה לקבלת אחריות על ידיה. מודל זה של מדינת רווחה סוציאל-דמוקרטית פועל בהצלחה במדינות רבות ויכול לפעול גם בישראל. אין הוא תלוי במציאת גלעין פלא המצמיח עצי כסף, אבל הוא ידרוש אומץ ממשלתי והתגייסות ציבורית מלווה באורך נשימה.
