באחד הוויכוחים הרבים שפרצו בחודשים האחרונים בין משרד האוצר לבנק ישראל, הרים מנכ"ל האוצר רם בלינקוב את קולו וביקר את הנגיד אמיר ירון על שהעז להציע לממשלה מדיניות כלכלית שונה מזו של האוצר. "שמעתי שאנשים שהתחום שלהם מוניטרי, מציעים לנו הצעות פיסקליות", אמר בלינקוב. בעברית, בלינקוב לא אהב את העובדה שבנק ישראל חורג מהתחום עליו הוא אחראי – שמירה על יציבות מחירים – לעבר תחומים שהאוצר אחראי עליהם, כמו השאלה בְמה המדינה צריכה להשקיע וכמה (בכעסו, בלינקוב "שכח" שהבנק המרכזי מוגדר בחוק כיועץ הכלכלי לממשלה).

אפשר היה לפטור את חילופי הדברים הללו כוויכוח לגיטימי בין שני גופי מקצוע, אלמלא הנטייה הבוטה כל כך של בלינקוב לא לראות את דבשתו. שהרי בלינקוב הוא מנכ"ל המשרד שחרת על דגלו התערבות מתמדת בתחומי האחריות של משרדים אחרים – ובצורה הבוטה ביותר האפשרית. אין משרד או רשות ממשלתית, למעט אולי מערכת הביטחון, שמשרד אוצר בכלל ואגף התקציבים בפרט לא מתערבים בעבודתו ומכתיבים לו מדיניות מקצועית, וזאת למרות שאין לאיש באגף את הידע המקצועי הנדרש לכך.

כך קרה במשבר המתמחים, כשאגף תקציבים עקף את משרד הבריאות כדי ליצור מתווה שבאוצר חשבו לטוב יותר. כך קרה עם חוק האקלים, כאשר באוצר פעלו כדי להוריד סעיפים מהותיים שלו. וכך קרה גם במשא ומתן מול הסתדרות המורים כשאגף התקציבים עקף את משרד החינוך והחליט להכתיב בעצמו מהם צורכי מערכת החינוך ומהי מדיניות החינוך הנגזרת מכך. שלושת המקרים הללו זכו לאחרונה לכותרות, אך עשרות כמותם מתרחשים מדי חודש בעבודה השוטפת של האוצר מול משרדי הממשלה השונים.

מדיניות שמכוונת לשמרנות תקציבית

אגף התקציבים במשרד האוצר ממלא פונקציה חשובה ביותר. באחריותו לגבש את הצעת תקציב המדינה שמוגשת לממשלה וכן לעקוב באופן רצוף אחר ההוצאות וההכנסות במטרה לוודא שהן אמנם תואמות את התקציב שאושר לבסוף בכנסת, ובמשתמע שהיציבות הכלכלית של ישראל לא נפגעת. זהו חלק ממערך האיזונים המתקיים בכל דמוקרטיה מערבית בין הדרג הנבחר – זה שאמור לקבוע את המדיניות אך גם לוקה בהטיה המבכרת את ההסתכלות קצרת הטווח; לדרג המקצועי – זה שאמור להמליץ על המדיניות, לעקוב אחר מימושה וכל העת גם לשמור על קשר עין עם הטווח הארוך.

אחריות כזאת מגיעה, מטבע הדברים, ביחד עם כוח גדול. ובצדק. אך במקרה של אגף התקציבים (אג"ת), האחריות הובילה להצטברות של כוח גדול מדי, עד שכיום האוצר כולו, ואג"ת בפרט, נהנים מכוח עודף משמעותי על פני שרי ושרות הממשלה, לא כל שכן מול חברות וחברי הכנסת ומול הדרג המקצועי במשרדי הממשלה האחרים.

לו האגף היה מקפיד למלא את תפקידו כאחראי על הבקרה השוטפת על תקציב המדינה, בה בשעה שלכל משרד יש אוטונומיה מלאה על תקציבו, לא היתה בעיה. לא היתה גם כל בעיה לוּ היה נוצר מנגנון שהיה מאפשר לאגף תקציבים להתריע באמצעותו במקרי קיצון דרסטיים וכך לעכב פעילות תקציבית חריגה מאוד של אחד המשרדים הממשלתיים. אבל זה לא המצב.

בפועל, אג"ת לא רק מכתיב מהי מסגרת תקציב המדינה – כלומר מה גודל העוגה ממנה כל מערכת ציבורית ושירות חברתי מקבלים פרוסה – אלא גם איך כל משרד ממשלתי ישתמש בתקציבו, או במילים אחרות איך יממש את מדיניותו ואיך יבצע את עבודתו. הבעיה עם אג"ת, אם כן, היא האימפריאליזם הזוחל שהוא מבצע בתחומים שאינם שלו, כולל מול נבחרות ונבחרי ציבור שמהם הוא מונע, פשוט, לממש את מדיניותם. זהו אימפריאליזם שמגיע עד כדי פגיעה באיזון שבין נבחרי הציבור לדרג המקצועי.

במצב דברים שבו לגורם אשר הדי-אן-איי של תפקידו הוא שמירה על הקופה הציבורית יש כוח עודף כה גדול על פני מי שאמורים להוות משקל נגדי לו, מערכת האיזונים והבלמים מוצאת את עצמה בגרעון דמוקרטי עמוק. התוצאה הישירה היא מדיניות כלכלית המכוונת בראש ובראשונה לשמרנות תקציבית מהסוג שנוסח בצורה קולעת בנאום "השמן והרזה" של שר האוצר בנימין נתניהו ב-2003: כל שהיא רואה לנגד עיניה זה את הרצון "להפחית, לייעל ולקצץ" את המגזר הציבורי.

גם אם היו כיסי שומן במגזר הציבורי לפני שני עשורים, כיום יש הסכמה כמעט מוחלטת בקרב כלכלניות וכלכלנים שהדיאטה שכפו נתניהו והאוצר על המגזר הציבורי היתה חריפה מדי. אנחנו רואים את זה בצפיפות בכבישים, בכיתות הלימוד, במסדרונות בתי החולים ובגל העזיבות של עובדות ועובדי החזית החברתית – מורות, גננות וסייעות, עובדות סוציאליות, פסיכולוגיות ופסיכולוגים בשירות הציבורי, שוטרות ושוטרים ועוד. כולם קרסו תחת עול השכר הנמוך והעומס המתגבר. זהו הגרעון החברתי. אנחנו מרגישים אותו מדי חודש בחשבון הבנק עם ההוצאות ההולכות וגדלות על שירותי רפואה פרטיים, תשלומי הורים לבתי הספר הציבוריים ולשיעורים הפרטיים, האחזקה היקרה של מכונית כי אין פתרונות תחבורה ציבורית טובים מספיק ועוד.

עודף כוח משמעותי לאוצר

כדי להבין מה הם נזקיו של הגרעון הדמוקרטי, יש להסתכל על האופן שבו אגף התקציבים משתמש בשני המכשירים העיקריים שלו – גיבוש הצעת תקציב המדינה, והעבודה השוטפת מול משרדי הממשלה במהלך שנת התקציב.

ראשית, הליך גיבוש מסגרת התקציב ואישורהּ אינו מאפשר דיון אמיתי של נבחרי הציבור בחלופות למדיניות שמקדם האוצר מטעמיו-שלו, וזאת משלוש סיבות:

חוסר במידע: מי שמגבש את הצעת התקציב הוא אגף התקציבים, כאשר המידע המלא שמאחורי המספרים והנחות היסוד שבבסיס גיבוש הצעת התקציב נשארים באוצר. לשרים לא מועבר המידע הדרוש כדי לדון בתקציב המדינה באופן מושכל.

חוסר ביכולת לעבד את המידע: גם לוּ המידע היה עובר, הגורם הממשלתי היחיד שמחזיק בידע המקצועי המתאים להבנת המידע הזה לעומקו הוא אגף התקציבים. לשרות ולשרי הממשלה אין את הכלים לנתח את הצעת התקציב באופן ביקורתי, לעבד אותה ולהציע חלופות.

חוסר בזמן: וגם אם היה לשרות ולשרי הממשלה את המידע המלא לגבי הצעת התקציב; ואפילו אם היתה להם היכולת לנתח את ההצעה כדי להבין אותה כמו שצריך ולהציע חלופות – לא ניתנת להם האפשרות לכך במסגרת הלו"ז הנוכחי לאישור התקציב בממשלה.

מצב זה מעניק למשרד האוצר כוח עודף משמעותי על פני שרות ושרי הממשלה בקביעת מסגרת התקציב וסדר העדיפויות הממשלתי לשנה הקרובה.

הידיים הקשורות של משרדי הממשלה

אשר למכשיר החשוב השני של אג"ת – גם בעבודה השוטפת מול השרים והשרים ומול הדרג המקצועי במשרדי הממשלה, כל ניסיון להניע מהלך חשוב מחויב בהסכמת האגף; במקרים מסוימים היא נדרשת אפילו כשהיא נעשית במסגרת התקציב הקיים. כך למשל, אם שר כלשהו רוצה להעביר תקציב בתוך המשרד שלו מפרויקט א' לפרויקט ב', לא פעם תידרש לשם כך הסכמת אגף התקציבים, משום שהאגף הוא הגורם שאמור להגיש לוועדת הכספים של הכנסת את בקשת העברת התקציב. דוגמה אחרת: אם מנכ"ל משרד ממשלתי רוצה לעשות שימוש ברזרבה ששמר לעצמו בתקציב המשרד, בשל התייקרות בלתי צפויה, הוא לא יוכל לעשות זאת ללא אישור של אגף התקציבים.

ואלו הן בסך הכל שתי דוגמאות מיני רבות לידיים הקשורות של משרדי הממשלה. כתוצאה מהמגבלות הללו יש לאגף התקציבים מנוף כוח עצום על הדרג הנבחר וכן על הדרג המקצועי במשרדי הממשלה. עם הכוח העודף הזה כלכלני האגף יכולים ליישם הלכה למעשה את המדיניות הכלכלית בה הם מאמינים, גם אם זו לא המדיניות של המשרד. והם עושים זאת.  

זה בדיוק מה שקרה למשרד הבריאות במשבר המתמחים. בלי קשר לשאלה האם המתווה לקיצור שעות העבודה של הרופאים המתמחים היה נכון או לא, זהו המתווה ששר הבריאות והדרג המקצועי במשרד הבריאות החליטו עליו, בהתאם לתקציב שכבר הוסכם עליו עקרונית. אלא שבאגף התקציבים התנגדו למתווה וחשבו שלא רק שהם מבינים טוב יותר ברגולציה של עבודת בתי החולים מאשר הרופאים במשרד הבריאות, אלא שמן הראוי שהם גם יתערבו ויחליטו בעצמם מה צריך להיות מתווה קיצור שעות העבודה. וכך היה.

ומה קורה אם באגף התקציבים לא מצליחים ליישם את המדיניות שהם חפצים בה? מנכ"ל משרד האוצר לשעבר, שי באב"ד, העיד שבמקרים מהסוג הזה, שיטת העבודה של האגף היא "לטרפד, למסמס ולטנף". כלומר, בהתחלה מנסים לטרפד, אבל אם זה לא עוזר, באגף מנסים פשוט לא ליישם את החלטת המדיניות החדשה, ואם גם זה לא עוזר, הם עושים שימוש בקשרים הענפים שיש לכל אחד מראשי האגף בתקשורת, ומדליפים ומתדרכים נגד ההחלטה.

לא באג, אלא פיצ'ר

השליטה ההדוקה של האוצר בעבודת משרדי הממשלה היא לא באג, אלא פיצ'ר. ההתקפה של בלינקוב נגד הנגיד ירון היתה חלק מעבודות התחזוקה התקופתיות הדרושות לשימורהּ. בלינקוב נדרש לכך כי בנק ישראל מתריע זה שנים על השחיקה ההולכת וגוברת במערכות הציבוריות ובשירותים החברתיים בישראל, וקורא להגדיל דרמטית את ההשקעות של המדינה בתחומים תומכי צמיחה, כגון תחבורה וחינוך, בסכומים של עד כ-45 מיליארד שקל בשנה, מדי שנה, בעשור הקרוב.

בדבריו, בלינקוב ביקש לבטל בבוז את הביקורת של בנק ישראל על המדיניות הכלכלית האולטרה-שמרנית של משרד האוצר, וזה לא בכדי שנקט לשון כה חריפה. אגף תקציבים ובכלל זה גם בלינקוב עצמו מחזיקים בדעת מיעוט ההולכת ונחלשת מדי יום, לפיה אסור בתכלית האיסור להגדיל את תקציב המדינה ואת הוצאות הממשלה, גם לטובת תחומים שיש כדאיות כלכלית ודאית – כפי שמראים בבירור מחקרים של בנק ישראל, של מכון אהרון ושל גופים נוספים.כל עוד לאגף התקציבים יוותר הכוח העודף על פני נבחרי הציבור, הגרעון הדמוקרטי יישאר על כנו והאימפריאליזם שהוא מאפשר לאגף התקציבים ימשיך להתבטא במדיניות כלכלית שמעדיפה גרעון פיננסי נמוך וגרעון חברתי גבוה. המסקנה לפיכך ברורה: אותו כוח עודף הוא החסם המרכזי שעומד כיום בפני שינוי סדרי עדיפויות, ובפני הגעה אל נקודת איזון חדשה – ונכונה בהרבה – בין אחריות ויציבות מקרו-כלכלית לבין אחריות כלכלית-חברתית. שחרור החסם הזה דורש טיפול מקיף בעבודת האוצר בכלל ואגף התקציבים בפרט. זו יכולה להיות רפורמת דגל ראויה למחנה הסוציאל-דמוקרטי.

על מיקי פלד

ד"ר מיקי פלד הוא חוקר מדיניות מקרו-כלכלית בקרן ברל כצנלסון