מדינות העולם הדמוקרטי המפותח ניצבות מול אתגרים לא מעטים במחצית הראשונה של המאה ה-21. אחד המורכבים שבהם הוא התאמתן של מערכות שירותי הרווחה לצרכים העכשוויים של החברות אותן הן משרתות. מערכות שירותי רווחה מורכבות ומקיפות פועלות בכל מדינות העולם המערבי ומטפלות בבעיות דומות במהותן: בהבטחת ביטחון סוציאלי, נגישות לשירותי בריאות, הספקת שירותי חינוך, צורכיהם המיוחדים של האוכלוסייה הזקנה הגדלה, סוגיות של שיכון ודיור ציבורי, ועוד. למרות הרבגוניות שלהן, המערכות הקיימות עומדות בפני אתגרים דומים הנוגעים לדרישות להקצות את המשאבים הנחוצים להפעלתן מכאן, והצורך לטפל בקבוצות אוכלוסייה הנתונות במצוקה, בגידול המהיר של האוכלוסייה הזקנה, בשינויים שהתהוו בהרכבים הדמוגרפיים של האוכלוסייה, במשבר ביחסי האמון של קבוצות גדולות באוכלוסייה עם פעולת השלטון, בנושאי רווחה ובכלל ובקשריהם של לקוחות שירותי הרווחה עם הביורוקרטיות המפעילות אותן. 

מדינת ישראל מתמודדת גם היא עם כלל הבעיות המוזכרות כאן, אך אני מבקש לטעון כי ההתמודדות שלה כוללת שני מישורים נוספים, מהותיים, הקשורים זה בזה. המישור האחד הוא אתי-מוסרי והוא עוסק במחויבותה הבסיסית של המדינה לרווחתה של כלל האוכלוסייה. המישור השני הוא מעשי והוא עוסק בטיפול של המדינה ברווחת כלל האוכלוסייה ובמיוחד בקבוצות המוחלשות. במאמר זה אני מבקש לבחון את תפיסת המחויבות של החברה הישראלית למערכות הרווחה בעשורים הראשונים של המילניום החדש והביטוי שניתן לתפיסה זו במדיניות שננקטה הלכה למעשה בכמה מתחומי הרווחה העיקריים. 

עמדתה המוצהרת של מדינת ישראל הייתה מאז הקמתה כי היא מסורה לקידום הרווחה של כלל האוכלוסייה ובמיוחד להרחבת רשתות הביטחון לקבוצות אוכלוסייה הנתונות במצבי מצוקה. מחויבות זו משותפת לממסדים הפוליטיים השונים. אולם, למרות הגישה המוצהרת כלפי האוכלוסייה, נותרה התפיסה של מחויבות למערכות שירותי הרווחה עצמן (המהוות את הגרעין המרכזי של מדינת הרווחה), נשארת מעורפלת. הנושא נמצא אמנם חדשות לבקרים במרכז השיח בזירה פוליטית, אך זו מעולם לא הכריזה באופן ברור וחד-משמעי על מחויבותה לקיים ולקדם את המערכות השירות הקיימות. למעשה, היא נעה בין הימנעות ממתן ביטוי ברור למחויבות כזו, למתן ביטוי מהוסס ומוגבל, ועד לנסיגה מן הנכונות לבחון את המחויבות הזו, נסיגה שמאפיינת את השנים האחרונות בפרט. 

למעשה, האסטרטגיה העיקרית בה נוקטת ההנהגה הפוליטית היא דחיקת הנושא מליבה של הזירה הפוליטית באמצעות העתקתו לשתי זירות אחרות, בעלות – כביכול – מעמד מקצועי הנמצא מחוץ לשיקולים פוליטיים. בעשותו כך, משחרר הממסד הפוליטי את עצמו מן החובה לקבל הכרעות מוסריות מהותיות ובעקבותיהן מדיניות שתחייב אותו לנהוג על פיהן. 

טכנוקרטיה במקום פוליטיקה

הזירה הראשונה המשמשת דרך מילוט היא הזירה הכלכלית. הדיון בסוגיות רווחה נתפס בציבור פעמים רבות כדיון מקצועי-טכני בעיקרו ונטול משמעות פוליטית מהותית. אך, העברתו מהזירה הפוליטית לזו המקצועית לא רק מאפשרת את הורדת הנושא לדרג נמוך יותר בסדר היום הלאומי, היא מעידה למעשה על היעדר המחויבות או מחויבות מסויגת ומוגבלת כלפי מערכות הרווחה.  

גישה זו עולה בקנה אחד עם העמדות הכלכליות ההגמוניות,  השוללות את מעורבות המדינה בחיי המשק ומבכרות את הדומיננטית של כוחות השוק – בנושאי המחויבות לרווחה. קווי הפעולה העיקריים המאפיינים תפיסות אלו הם צמצום פעולות הממשלה ("ממשלה קטנה"), עידוד מדיניות של דה-רגולציה, הדגשת ערכים אנטי-קולקטיביסטיים ואינדיבידואליזם כלכלי. במסגרת עולם מחשבתי זה אין מקום בכלל, או שיש מקום מצומצם בלבד, לקבלת אחריות של הכלל באמצעות המדינה על הבטחה או הספקה של שירותי הרווחה. כאשר הדיון במערכות הרווחה והביטחון הסוציאלי מועתק מן הזירה הפוליטית לזירה הכלכלית, ההכרעות מועברות למעשה לידיהם של תומכי הגישה הגורסת שחופש הפעילות הכלכלית במסגרת השוק הוא שאמור להבטיח את רווחתו של היחיד בחברה.

ראוי להזכיר, שמחייבי של אסכולות אלה לחמו – לאורכה של המאה ה-19 ובחלקה של המאה ה-20 – מלחמה עיקשת נגד הממשלות שהפעילו מערכות שירותי רווחה והגישו סיוע לעניים בטענה שעוני הוא תופעה טבעית ושאין זה מועיל או ראוי לפעול נגדה. הם היו האדריכלים הבולטים של חוקי העניים הדרקוניים ששלטו במדינות המערב והמאבק לביטולם נמשך עשרות רבות של שנים. בבריטניה, היו ראשי האסכולה הכלכלית הזו מי שהתנגדו נחרצות לתכנית בוורידג'. ויליאם בוורידג' המליץ להנהיג דגם של רווחה וביטחון סוציאלי המופעל על-ידי המדינה, שתפקידו לטפל בבעיות המחסור נטולות המענה בתקופת המשבר הכלכלי הגדול של שנות ה-30. התכנית, שהתגבשה תוך כדי מלחמת העולם השנייה וחתרה לשיפור תנאי החיים בעידן שאחרי המלחמה, זכתה בתמיכה ציבורית רחבה למרות התנגדותם של מחייבי הגישה המצמצמת והפכה לאבן פינה בהיסטוריה של מדינת הרווחה ובמערכות שירותי הרווחה בעידן הפוסט-מלחמתי.

לא רק בבריטניה. ההשפעה של אסכלות כלכליות ניאו-ליברליות על גיבוש מדינות הרווחה נחלשה עם פריחתן של מדינות הרווחה בשלושת העשורים שלאחר סיום מלחמת העולם השנייה, אך היא חזרה במלוא כוחה בשנות ה-80 (בישראל עשתה זאת בשנות ה-90)  ושולטת בכיפה מאז. 

העשור השני של המאה ה-21 הביא איתו התעוררות ציבורית כנגד התפנית הזו. הדוגמה הטובה ביותר לכך בישראל היא התגייסותו של הציבור למחאה החברתית בחודשי הקיץ של 2011. אחת הדרישות העיקריות של משתתפי המחאה מהממשלה הייתה הצגת מחויבות ברורה לאימוץ מדיניות רווחה מרחיבה ושיפור תנאי חייהן של קבוצות בחברה הישראלית. כיוון שהדרישות היו פוליטיות, נאלץ השלטון, בעל כורחו, לנקוט עמדה. אך במקום להגיב במישור הפוליטי, הוא נקט באסטרטגיית ההעתקה והעביר את  הדיון לזירה הכלכלית. 

הממשלה הקימה ועדה ציבורית – "הוועדה לשינוי חברתי כלכלי". בראש הוועדה הועמד כלכלן, רוב חבריה היו אנשי כלכלה במקצועם וחמישה מתוך ששת הצוותים המקצועיים שלה היו כלכליים (השישי טיפל בנושאים כלליים). ברור שהנושאים בהם התבקשה הוועדה לטפל היו בעלי היבטים כלכליים (הרי כל החלטה של הממשלה היא בעלת משמעות תקציבית), אך הרכב הוועדה והמנדט שקיבלה אפשרו לתלוש את הנושא החברתי-פוליטי שעמד במרכז סדר היום הציבורי מן ההקשר הרחב והמהותי שלו ולהעביר אותו לתחום הדיון והטיפול הכלכלי-טכני-מקצועי בלבד. 

לא זאת אף זאת – אחד הנושאים המרכזיים שהוועדה הייתה אמורה להתייחס אליו נגע ישירות למדיניות הרווחה המצמצמת של הממשלה – מדיניות שהמחאה הייתה מכוונת כלפיה. לפיכך, מה שלכאורה הציבור ציפה לו מן הוועדה היה טיפול בתפקודן של מערכות שירותי הרווחה. במילים אחרות, מה שהתבקש היה העמקת התערבות הממשלה בהסדרת פעולות המשק. הסתירה שחברי הוועדה הועמדו לפניה הייתה שהם התבקשו לפעול בניגוד לנורמה הרווחת בדיסציפלינה שלהם – כלכלה. כלומר, בניגוד להנחה הרווחת (המבוססת על מודל כלכלי) שאין זה ראוי שהממשלה תפעל להרחבת מערכות שירותי הרווחה, אלא שיש להתיר את הדבר לחסדי השוק.

אינני מחווה כאן דעה על עבודת הוועדה עצמה, אלא מבקש להפנות את תשומת הלב לפרדוקס שעמד בלב לבו של הרכבה המקצועי.

לא מדובר במקרה היחיד בו וועדה הפועלת מכוח סמכותה המקצועית בתחום הכלכלי נאלצת למצוא פשרה בין המציאות לבין הפרדיגמה המקצועית המנחה אותה. הפשרה המתקבלת במצבים מסוג זה היא על פי רוב היענות ברמה נמוכה מאד לצורך הציבורי של התערבות הממשלה בפעולת השוק והתאמת היקף ההתערבות למודל הכלכלי השולט. ההיענות ברמה נמוכה מאד לטיפול בנושאי הרווחה, כמו למשל הגבלת הספקת השירות לעניים ולנזקקים בלבד, או התניית מתן גמלאות במבחני אמצעים והכנסות מחמירים, נותן לכלכלנים צידוק פנימי לסטות באופן מזערי ביותר מן הנורמה המקצועית השלטת. מן הצד האחר, מתן גושפנקה מקצועית להיענות ברמה נמוכה להרחבת שירותי הרווחה, מספק לממשלה את האליבי הדרוש לה ומשחרר אותה מן החובה המוסרית והפוליטית לתת מענה ראוי ויעיל לדרישות הציבור.

ב-2003 ניסח זאת הכלכלן הראשי של האוצר יואל נווה כשקבע כי "רק דרג מקצועי ממונה, שאינו תלוי במחזור החיים הפוליטי, יוכל לממש צעדי מדיניות נדרשים להשגת יעדים לטווח ארוך", קבע ב-2003 הכלכלן הראשי של האוצר יואל נווה. החלטות מדיניות, גם בנושאי רווחה, נקבעות במישור הפוליטי ולא על-ידי גורמים בעלי אופי כלכלי בלבד, בוודאי מבחינה פורמלית. אולם, במקרים של העתקת הנושא לתחום הכלכלי החלטות המדיניות עצמן – ולא רק מימושן – מושפעות מאוד מנקודת מוצא כלכלית וההעדפה האידיאולוגית המונחת ביסודה. 

המשרד להתחמקות ממשלתית

הזירה השנייה אליה מעתיק הדרג הפוליטי את הדיון בנושאי רווחה וכך מסיר מעצמו אחריות מוסרית לקביעת מדיניות רווחה ויישומה, היא הזירה הארגונית-מנהלית. גם כאן, כמו בזירה הכלכלית, יכולה העתקה זו להיראות במבט ראשון כהחלטה בעלת אופי מקצועי-טכני שאין לה משמעות פוליטית, אך למעשה היא מבטאת באופן ברור למדי רצון להימנע ממחויבות לטיפול ושיפור מערכות הרווחה. הטיעון – או האמתלה – הנפוץ במקרים אלו הוא שדרושה רפורמה ארגונית או מנהלית כתנאי הכרחי לתרגומה של המחויבות העקרונית לעשייה.

דוגמה מובהקת אחת מסוג זה הוא הוויכוח רב ההדים שהתנהל בישראל משנות ה-60 ועד למהפך של 1977 (ולמעשה המשיך בעצימות נמוכה יותר גם בשנים הבאות) בשאלת הקמתו של המשרד לרווחה חברתית. 

ועדת כץ, שמונתה בתחילת שנות ה-70 ונקראה בשמה הרשמי "ועדת ראש הממשלה לילדים ובני נוער במצוקה", מילאה תפקיד מרכזי בהעלאת הסוגיות השונות של מדיניות הרווחה בישראל לסדר היום הציבורי והפוליטי. הוועדה, שזכתה להתעניינות רבה בדעת הקהל, הצביעה על הליקויים בהיערכות הארגונית של מערכת השירותים ושמה דגש בהמלצותיה על הצורך בהנהגת שינוי ארגוני במבנה משרדי הממשלה. היא גם זו שהציעה לראשונה להקים משרד לרווחה חברתית. 

המלצות הוועדה זכו להדים רחבים. במהרה, עסקו בהן כל הגורמים הציבוריים, החל בממשלה, דרך המפלגות וכלה בגופים אקדמיים ומקצועיים. אך תשומת הלב הופנתה כליל מההיבטים המהותיים של מצב מערכות שירותי הרווחה ויכולתן לטפל במצוקה החברתית לבעיות הארגוניות של שינוי מבנה הממשלה.

קבלת החלטות על מדיניות רווחה נוגעת תמיד גם לטיבו של הארגון הקיים העוסק בנושאים הללו וביכולתו למלא את המשימה המוטלת עליו, כולל התייחסות לסוגיות של יעילות וחדשנות. אך כשהדיון בסוגיות רווחה מועבר אל הזירה הארגונית בלבד, נמחקת השאלה המהותית המונחת בבסיסו – כיצד רואה הממשלה את מחויבותה הערכית לקידום רווחתם של אזרחיה וכיצד היא פועלת למימוש מחויבות זו. 

הזירה הארגונית המשיכה להיות הזירה בה התנהל הדיון על משרד הרווחה גם בממשלת רבין הראשונה, שהקימה זמן קצר לאחר כינונה ועדת שרים שתפקידה היה לטפל בארגון מחדש של משרדי הממשלה. בראש הוועדה עמד השר גדעון האוזנר, ממפלגת הליברלים העצמאים, שמפלגתו הניפה את דגל יעול מנגנון הממשלה. ההמלצה הראשונה של הוועדה הייתה להקים משרד חדש שייקרא "משרד העבודה ושירותי הרווחה" ויכלול, בין היתר, את משרדי העבודה, הסעד והמוסד לביטוח לאומי. האוזנר טען שהצעתו מתבססת על המלצותיה של ועדת כץ. ואכן, ועדת כץ עצמה לא הסתפקה בהצבעה על הצורך בהנהגת שינוי ארגוני במבנה משרדי הממשלה. היא גם הציעה מתווה של ארגון נושא הרווחה בכללותו במסגרת השינוי שהיא ראתה כרצוי. לדעתה, המבנה הראוי צריך לכלול שני משרדים נפרדים שיעסקו בנושא הרווחה. משרד אחד ירכז את התפקידים של הבטחת הכנסה ותעסוקה והמשרד האחר, שיהיה המשרד לרווחה חברתית, ירכז את התפקידים להבטחת הרווחה האישית של הפרט, המשפחה והקהילה. המלצות אלה לא נסבו על צירוף מכני כלשהו של משרדי ממשלה קיימים, אלא היו בנויות על בסיס תפיסה ארגונית של ריכוז פונקציות זהות מבחינה מושגית ותכנית שפעלו בנפרד בכמה ממשרדי הממשלה. 

לאחר המהפך, קיבלה על עצמה ממשלתו הראשונה של מנחם בגין לקיים את הבטחתה לבוחרים ולהקים משרד לרווחה חברתית, אולם המשרד החדש שהוקם היה בעיקרו צירוף טכני של שני משרדי ממשלה קיימים. השינוי המבני של ועדת כץ מכאן והתוכן המהותי שלה מכאן, כמו גם הרעיונות והתקוות שנכללו במאבק הארוך לטיפול באוכלוסיות שחיו במצוקה, לא מצאו כל ביטוי במדיניות החדשה. 

"משרד העבודה והרווחה" החדש היווה הגשמה סמלית-הצהרתית של דרישה ארוכת שנים, והקמתו סימלה את ניצחון המגמה של העתקת סוגיות הרווחה מן התחום המהותי לתחום הארגוני. מבקר המדינה שבחן את המשרד בשנות ה-90 הצביע על כך שהצירוף או האיחוד של המשרדים, היה טכני בעיקרו ולא הביא לשינוי ממשי בדפוס ההפעלה של השירותים שהועברו לתחומי סמכותו והוסיף כי המשרד לא הצליח במשך כל שנת קיומו להטביע חותם על אף נושא מהותי בתחום הרווחה, להביא לשיפור רווחתם של המוחלשים או לצמצום הפערים החברתיים בישראל.

מאז שנות ה-90 עברו נושאי הרווחה גלגולים ארגוניים רבים ויחידות שונות במערך שירותי הרווחה הועברו בין היתר למשרדי התעשייה והכלכלה עד שמצאו מחדש את מקומם ב-2016 ב"משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים".

יש בכך אולי כדי להעיד על השתרשות האמונה בכוחם של מקצוענות טכנית ושל שינויים במבנה ארגוני לכוון את פעולותיה של הממשלה ולהשפיע עליה באופן משמעותי, אך יותר מזה, מהווה תופעת הקבע הזו עדות לדרך בה נוקטות הממשלות כדי להפחית מאחריותן הישירה לקביעת מדיניות מהותית בנושאים מוסריים ואתיים.

מדינת ישראל מונחת היום כאבן ראשה בגובה השיא של המגדל המערבי המפוקפק הקרוי פערים חברתיים. הדרך לטפל בהם חייבת לעבור במחויבות ממשלתית אמיתית למערכות הרווחה. ביטוי ראשון למחויבות כזו יהיה הפסקת תהליכי העתקת הדיון והטיפול בנושאי רווחה מהזירה הפוליטית המחויבת לקבל החלטות מוסריות ואתיות אל הזירות הארגונית והכלכלית. 

הממסד הפוליטי והפוליטיקאים בישראל, שהם נבחרי הציבור, חייבים לקחת אחריות ולקבל על עצמם את המחויבות למדינת הרווחה. הדבר צריך להיעשות לא כדבר רחוק מן המעשה היום-יומי אלא כדבר שחייב בפעולה מיידית ויום-יומית. הניסיון להימלט מאחריות זו, ולהסתתר ממנה על ידי העתקת הדיון לזירות אחרות כגון הזירה הכלכלית או הארגונית, אין לו מקום בזמננו.