בנקים מרכזיים, ובהם בנק ישראל, נחשבים לגופים שמרניים יחסית. כמי שתפקידם העיקרי הוא שמירה על יציבות כלכלית, ברירת המחדל שלהם היא להפנות כתף קרה לרעיונות חדשניים שיישומם מלווה באי-ודאות. זו אחת הסיבות שבגינן הורמו לא מעט גבות במרס האחרון, כשבדו"ח השנתי שהפיק בנק ישראל הוא הציע לחולל מיני-מהפכה בתקציב המדינה שתאפשר לממשלה להוציא עשרות רבות של מיליארדי שקלים מדי שנה, מעבר לתקציב הקיים, בעיקר לטובת השקעה בתשתיות.

במובנים רבים, לבנק ישראל לא באמת היתה ברירה. ראשי הבנק – הנגידה הקודמת, קרנית פלוג, והנוכחי אמיר ירון – זועקים כבר במשך עשור שכּכה פשוט אי אפשר להמשיך; שישראל זקוקה להשקעות עתק כדי לפתור שלוש בעיות עומק שמאיימות על עתידה הכלכלי-חברתי וכרוכות זו בזו ללא התר.

ואלו הן: (א) הפערים הכלכליים העצומים בין עניים לעשירים, פריפריה ומרכז, ערבים ויהודים, יהודים חרדים ויהודים לא-חרדים, (ב) הבטחת צמיחה בת קיימה של המשק הישראלי על ידי הגדלת הפריון העבודה של יותר קבוצות באוכלוסייה, לצד פיזור רחב יותר של פירות הצמיחה בקרב יותר קבוצות באוכלוסייה (מהלך שנקרא בספרות הכלכלית "צמיחה מכלילה"), (ג) הכנה והתארגנות להשלכות ההרסניות הצפויות בעקבות משבר האקלים (שחלק זעיר מהן מורגש כבר עתה), מהצפות, גלי חום וקור קיצוניים, במקביל להכנת המשק למעבר לכלכלה דלת-פחמן, בעיקר באמצעות זירוז השימוש באנרגיות מתחדשות.

על פי בנק ישראל, התמודדות עם שתי הבעיות הראשונות לבדן דורשת השקעה של עד 45 מיליארד שקל בשנה בשמונה השנים הקרובות. ההשקעה תופנה למכלול של תחומים: תשתיות פיזיות ודיגיטליות, הכשרה מקצועית מאסיבית למבוגרים, השקעה בחינוך לגיל הרך ועוד. זה סך ההשקעה שדרוש רק כדי שרמת החיים הכלכלית בישראל תגיע לממוצע של המדינות המפותחות – לא יותר.

התמודדות אמיתית עם שלוש בעיות העומק הללו תדרוש, מעבר להשקעות, גם שינויים רגולטוריים ותכנוניים בסדרי גודל עצומים, שישנו מן היסוד את האופן שבו אנחנו מייצרים, צורכים ועובדים. שינויים בסדרי גודל שכאלה לא יוכלו להגיע מהמגזר הפרטי, אלא אך ורק מגוף שיש לו את היכולות הכלכליות והחקיקתיות הנדרשות: קרי, המדינה. אבל ממשלות ישראל בשלהן. כל שנה מחדש מגבש משרד האוצר תקציב שמרני ומצומצם, כזה שאינו מאפשר את השקעות העתק הנדרשות; לשרות ולשרים אין די מידע ודי זמן כדי לדון ברצינות בהסתייגויות של בנק ישראל ושל גופי מחקר נוספים בנוגע לתקציב; וכך עוד שנה מתבזבזת.

קונסנזוס עולמי חדש

בנק ישראל הוא הגוף הכלכלי החשוב ביותר שקורא לחשוב מחדש על תקציב המדינה, אבל הוא בוודאי אינו היחיד. גופים כלכליים נוספים, כמו למשל מכון אהרון למדיניות כלכלית באוניברסיטת רייכמן, מנסים גם הם לשכנע את משרד האוצר לשנות את מדיניותו, אך ללא הועיל. ככלל, המקרו-כלכלניות והמקרו-כלכלנים בישראל מצטרפים אט-אט אל הקונסנזוס העולמי החדש, שמבקש להרחיב את תפקיד המדינה במשק – גם על חשבון פעילות המגזר הפרטי – כדי לפתור מצוקות דומות לאלה שהמדינות המפותחות מתמודדות איתן.

גם אם נניח שהיא תרצה להשקיע את הסכומים הנדרשים, היא לא תוכל לעשות זאת. המצב החוקי כיום אינו מאפשר לה להרחיב את תקציב המדינה כנדרש. מצב חוקי זה הוא תולדה של שלושה כללים המכונים "הכללים הפיסקאליים": כלל יעד הגירעון, כלל מגבלת ההוצאה והנומרטור. אף לא אחד מהכללים הפיסקאליים נובע מאיזשהו עקרון יסוד כלכלי – הם כולם תוצאה של אילוצי "כלכלה פוליטית". כלומר, הולדתו של כל אחד מהכללים היא בניסיון להגביל את כוחם של נבחרי הציבור להחליט על גידול משמעותי בהוצאות המדינה.

החוק הראשון, יעד הגירעון, חוקק ב-1992 כאמצעי שנועד להבטיח ריסון של הוצאות המדינה, אחרי שההוצאות על קליטת העלייה ממדינות ברית המועצות לשעבר, בשנים שקדמו לחקיקתו, המריאו לשחקים. הכלל קובע כי בכל שנה, היחס בין הגירעון של הממשלה – כלומר סך כל ההוצאות הצפויות פחות סך כל ההכנסות הצפויות – לבין סך כל התוצר הצפוי במשק, לא יעלה על שיעור מסוים הקבוע בחוק, וכן שבכל שנה יעד הגירעון יֵרד. כך, יעד הגירעון ב-2022 הוא 3.5% תוצר (3.9% עם הוצאות הקשורות לטיפול במגפת הקורונה), בשנה הבאה יעד הגירעון יעמוד על 2.75%, וכך הלאה – עד 1.5% תוצר ב-2026.

הכלל הזה הופעל במטרה לאותת לשווקים הפיננסיים שהגידול בגירעון הוא זמני בלבד ושהממשלה – כל ממשלה שלא תקום – תעשה כל שלאל ידה להגיע לאיזון תקציבי. וכראיה לכך, הוחלט כי הכלל יעוגן בחקיקה.

ההיגיון בבסיס שני הכללים הפיסקאליים שהצטרפו בהמשך – כלל מגבלת ההוצאה ב-2003 והנומרטור ב-2015 – היה זהה. לא זו בלבד שהם נועדו למנוע עלייה בלתי נשלטת בחוב הממשלתי, אלא גם לצמצם את חלקהּ היחסי של המדינה בין כלל הפעילות הכלכלית במשק. זאת על מנת לאפשר, בין השאר, הורדת מסים ועידוד של המגזר הפרטי.

כלל מגבלת ההוצאה מגדיר נוסחה הקובעת את הסכום המקסימלי שהמדינה יכולה להוציא בשנת התקציב. נוסחת הכלל עברה כמה שינויים לאורך השנים[I1] , אבל העיקרון שהתמיד למן יום היווסדו ועד עכשיו הוא שהגידול בהוצאות המדינה יהיה תמיד קטן יותר מהגידול הממוצע של התוצר במשק. כלומר, הכלל דואג לכך שחלקה של המדינה בפעילות הכלכלית אולי יגדל, אבל פחות מאשר כלל הפעילות במשק, ובמילים אחרות שחלקה של המדינה במשק ילך ויקטן לטובת המגזר הפרטי.

כך לדוגמה, בשנת 2022 הגידול בתקציב לא יוכל לחרוג מ-2.6% (כלומר, תוספת של לא יותר מ- 2.6% בהשוואה לתקציב שקדם לו), לאחר שבשנים הקודמות הוא עמד על כ-2.7%. לעומת זאת, מגמת הגידול ארוך הטווח בתוצר היא של כ-3% מדי שנה. משרד האוצר כה נחוש לצמצם את החלק של המדינה בפעילות הכלכלית במשק, עד שב-2015, כאשר עלה חשש שהגידול המסתמן בתקציב יהיה גדול יותר מהגידול בתוצר – שונתה הנוסחה של כלל מגבלת ההוצאה כך שתתאים למטרות שלשמה נוצרה.

מקור: מרכז המחקר והמידע של הכנסת

מה מונע בפועל השקעה בתשתיות

בשני העשורים שעברו מאז שכּלל מגבלת ההוצאה הופעל, המדינה נדרשה לא אחת להוצאות חד-פעמיות משמעותיות – בין היתר בעקבות תוכנית ההתנתקות, המבצעים הצבאיים בעזה, הטיפול במשבר הקורונה ועוד. לו היתה רוצה המדינה לעמוד בכּלל כלשונו, היתה צריכה לקצץ דרמטית בתקציבי משרדי הממשלה השונים – מהלך בעל היתכנות פוליטית נמוכה שגם היה מסכן את השירותים הציבוריים השונים. לכן, בכל פעם שנדרש מימון חד-פעמי בסדר גודל משמעותי שכזה, נוצרו לכלל מעקפים שונים שפגעו הלכה למעשה במטרה שעבורה נוצר. הבולט שבהם הוא "קופסה חוץ-תקציבית" שלא חלים עליה הכללים הפיסקאליים של יעד הגרעון ומגבלת ההוצאה. מעין טריק חשבונאי שמאפשר לממשלה להוציא יותר כסף מכפי שהכללים מתירים.

בשל כך, החליטה הממשלה ב-2015 לחוקק את "חוק הנומרטור", שקבע שעל משרד האוצר להגיש לממשלה פעם בשנה דוח עם סך כל ההתחייבויות שלה לשלוש השנים הקרובות, ובמקרה שיש פער בינן לבין תחזית הגידול – לפרט גם האם דרושים קיצוצי תקציב או העלאות מסים. המשמעות היא שהממשלה אינה יכולה למעשה לקבל החלטות שדורשות מימון תקציבי בעתיד – במיוחד כאלה שדורשות גידול משמעותי בתקציב כמו השקעה בתשתיות והעלאה בשכר מורים או בקצבאות – מבלי לציין כבר בעת קבלת ההחלטה מניין יבואו המקורות התקציביים ליישומה. במילים אחרות, הממשלה צריכה להחליט כבר היום איך התקציב של שלוש השנים הבאות יתכנס אל תוך המגבלות של יעד הגרעון וכלל ההוצאה.

התוצאה היא שהכללים הפיסקאליים הנהוגים בישראל קובעים כי כל הרחבה משמעותית של הוצאות המדינה על שירותים אזרחיים יכולה להיעשות רק על ידי שינוי עמוק בסדרי העדיפויות הלאומיים, על ידי העלאת מסים דרמטית או על ידי שילוב בין שניהם. אלא שהראשון קשה מאוד לביצוע והשני, כפי שניתן להבין מההצהרות התכופות בעניין של כל שרי האוצר בעשור האחרון, לא ישים פוליטית. וכאשר הבחירה היא בין מדיניות קשה מאוד לביצוע, מדיניות לא אפשרית לביצוע ומדיניות של "שב ואל תעשה" – הבחירה, לרוב, היא באפשרות השלישית.

למה בכל זאת חשוב לשמור על הכללים הפיסקאליים?

חשוב לומר שגם לשיעור גירעון גבוה לאורך זמן אכן יש חסרונות רבים. המרכזי שבהם הוא שהגירעון מחייב את הממשלה ללוות כספים מהציבור, לרוב בצורה של הנפקת אגרות חוב ממשלתיות בישראל ובחו"ל, מה שמגדיל את החוב הממשלתי ובהתאם גם את תשלומי הריבית שיושתו על המדינה בעתיד, על חשבון – שוב – הוצאות ממשלתיות אזרחיות (לצד שאר ההוצאות).

חשוב לומר שהגידול בתשלומי הריבית הוא לא רק על עצם הגידול בחוב (משום שחוב גדול יותר פירושו ריבית יקרה יותר), אלא גם על התעצמות חלקו היחסי של החוב בהשוואה לתוצר; ככל שהחוב גבוה יותר באופן יחסי לתוצר, כך גדל הסיכון הנשקף למשקיעים מתסריט שבו המדינה תתקשה להחזיר את מלוא חובותיה (כלומר, פרמיית הסיכון תגדל). או במילים אחרות: ככל שהחוב גדל, כך הריבית על חלקו החדש יקרה יותר.

העלויות הללו עלולות להצטבר לשיעורים גבוהים במיוחד כאשר הממשלה נדרשת ללוות כסף בשעת מיתון או אירוע ביטחוני, וכך להקשות עוד יותר על מימון ההוצאות הנדרשות (שכעת מימונן גם הופך קריטי יותר). עם זאת, הספרוּת הכלכלית אינה קובעת בבירור מהי רמת החוב (ביחס לרמת התוצר) שגורמת לריבית לנסוק.

השאלה, לכן, היא איננה האם יש לבטל את הכללים הפיסקאליים או להשאיר אותם על כנם, אלא מהי נקודת האיזון הנכונה בין ההכרח הבוער להגדיל דרמטית את השקעות המדינה, לבין ההכרח (החשוב לא פחות) לשמור על יציבות כלכלית לאורך זמן.

פתרונות

הניסיון למצוא את נקודת האיזון עובר דרך שתי שאלות עיקריות. הראשונה היא איך ניתן לוודא שמה שמתחיל כהשקעה שאין חולק על חיוניותה, לא ייגמר בהוצאות שנויות במחלוקת במקרה הטוב ומיותרות או מושחתות במקרה הרע. השאלה השנייה היא מאיפה יבוא הכסף. התשובה לשתי השאלות גם יחד טמונה בריכוך מסוים של קשיחוּת הכללים הפיסקאליים.

ישנן מספר אפשרויות לריכוך כלל מגבלת ההוצאה וכנגזר מכך גם של הנומרטור; המרכזית שבהן הוצעה רק לאחרונה על ידי בנק ישראל: החרגה של השקעות חיוניות ממגבלת ההוצאה. זה יעבוד כך: ייקבע איזשהו סל של השקעות חיוניות לכל שנת תקציב שכלל ההוצאה לא יחול עליו. אלה אמנם הוצאות עתק, אך רובן הגדול בנוי כהוצאה חד-פעמית שנפרסת על פני מספר מוגדר (פחות או יותר) של שנים, כמו למשל בניית המטרו בגוש דן; והתשואה שתתקבל עליהן ממילא תהיה גבוהה יותר מהעלות של מימון ההוצאה. לכן החזקתו של סל השקעות מהסוג הזה לא תפגע ברמת היציבות המקרו-כלכלית שהשווקים הפיננסיים מייחסים לישראל.

מי יקבע את תמהיל הסל? לפי ההצעה של בנק ישראל, לא הפוליטיקאים. לפחות לא ישירות. הסל ייקבע על ידי מועצה פיסקאלית ייעודית שתורכב קרוב לוודאי מנציגי הבנק המרכזי ומהדרג המקצועי במשרדֵי הממשלה הרלוונטיים. יש להצעה הזאת יתרונות וחסרונות שלא זה המקום לפרוש אותם, אך היא בוודאי מהווה נקודת התחלה סבירה לדיון.

בנוגע לשאלה השנייה, מאיפה יבוא הכסף – זו כבר סוגיה שמעסיקה רבים וטובים במדינות המפותחות. בהינתן שאין כיום היתכנות פוליטית להעלאת מסים דרמטית, גדולה עד כדי כך שתגדיל את הכנסות המדינה בעשרות מיליארדי שקלים מדי שנה, האפשרות היחידה למימון ההוצאות הנדרשות היא באמצעות הלוואות.

ישראל, כמו כל מדינה מפותחת, מנפיקה אג"ח בשווקים הפיננסיים בישראל ובעולם, משתמשת בכסף שקיבלה למימון הגירעון השוטף בתקציב המדינה ומחזירה את הריבית על החוב. עד לאחרונה, מדינה שיחס החוב/תוצר שלה היה גדול מ-60% נחשבה כמדינה לא יציבה מבחינה כלכלית – והריבית שנדרשה לשלם על האג"ח שהנפיקה היתה בהתאם. אולם התפיסה הצרה הזאת השתנתה בשנים האחרונות וכמה מהמקרו-כלכלנים הבולטים בעולם, כמו אוליבייה בלנשר, הכלכלן הראשי לשעבר של קרן המטבע הבינלאומית, קוראים לחשוב מחדש על נקודת הסף שבה החוב של מדינה מוגדר כבעייתי. זו איננה הגדרה אוניברסלית, משום שמה שנכון עבור ישראל הוא לא מה שנכון עבור גרמניה או להבדיל עבור יוון. משום כך, בלנשר מציע מערכת מורכבת של כללים המלוּוים בשיקול דעת דקדקני מצד הדרג המקצועי והדרג הנבחר. לדבריו, "אין מספר קסם אוניברסלי – לא ליחס חוב/תוצר ולא לגירעון".

ומה מציעים הגופים המייעצים בישראל? בנק ישראל ומכון אהרון, לדוגמה, סבורים שאפשר להעלות באופן זמני את יחס החוב/תוצר בישראל, שעומד כיום על 68%, לשיעור גבוה יותר, בשים לב לצורך הבוער בהשקעה ציבורית מאסיבית ולגובה הריבית שהמדינה תשלם על החוב. במילים אחרות, שני הגופים מציעים לשבור, הלכה למעשה, את האקסיומה הגורסת שיחס החוב/תוצר צריך לרדת מדי שנה, בכל תנאי וללא שום תלות בנסיבות.

לבסוף, צריך להודות שאחד הקשיים שמעוררת שאלת החוב הוא לא רק כלכלי, אלא גם מוסרי. בניגוד למסים, שמי שמשלמים אותם צפויים גם ליהנות מהשירותים הציבוריים שהם יממנו ויכולים להביע את עמדתם לגבי העלאתם, חוב הוא הלוואה שלוקח הדור הנוכחי ושהנטל שלה נופל על הדורות הבאים. אבל האם הם בהכרח יבקרו אותנו על חוב שלקחנו כיום, כדי להיטיב את ההתמודדות שלהם (הרבה יותר מאשר את ההתמודדות שלנו) עם משבר האקלים? סביר דווקא להניח שהתשובה לכך תהיה שלילית.

על ד"ר מיקי פלד

חוקר מדיניות מקרו-כלכלית בקרן ברל כצנלסון.