הכלכלנית הכי מפחידה בעולם, לא פחות. זה הכינוי שהדביקו כלכלנים ועיתונים כלכליים שמרניים לפרופ' מריאנה מצוקאטו – וברור למה.

מצוקאטו היא אחת הכלכלניות החשובות ביותר בעולם כיום. היא מבקשת להציל את הקפיטליזם מעצמו, ולשם כך מתמודדת בחדות ובחוכמה עם שורה ארוכה של מיתוסים כלכליים שנכפו על כולנו ב-40 השנים האחרונות. היא אינה חביבה על כלכלנים שמרנים משום שהיא מפליאה להצביע על הכזבים ועל הניגודים הפנימיים המאפיינים את השיטה הכלכלית ששולטת בעולם – ומשום שהיא עושה זאת לא במבט נוסטלגי או תיאורטי, אלא מתוך עמדה חדשנית, מעוררת השראה ופרקטית בתכלית.

ובכל זאת, מדוע דווקא "מפחידה"? ראשית, כי היא אישה, והרי ידוע שנשים חזקות, חכמות וחריפות הן האיום הכי גדול על הסדר השמרני. שנית, כי היא כוכבת. היא מופיעה בתוכניות אירוח, היא מרצה מבוקשת בכנסים בינלאומיים, סרטוני ההרצאות שלה זוכים למאות אלפי צפיות, ומנהיגי מדינות ברחבי העולם (ואפילו האפיפיור) מבקשים להתייעץ איתה באופן קבוע. שלישית, משום שהיא אינה רק כלכלנית שמגיעה מהצד השמאלי של המפה, אלא גם כלכלנית מעמיקה, חדה וחריפה – וכזו הרותמת את יכולותיה המופלגות כדי לנתץ את התיאוריות השמרניות שאנשים רבים מאוד עבדו קשה מאוד כדי להפוך לאקסיומות.

 

אחת הביקורות המרכזיות של מצוקאטו – פרופסור לכלכלה בקולג' האוניברסיטאי של לונדון ומייסדת המכון לחדשנות ולמטרה ציבורית של האוניברסיטה – היא על האופן שבו אנחנו תופסים את התרומה של המגזר הפרטי לעומת זו של המגזר הציבורי.

בעשורים האחרונים, היא מסבירה, המגזר הפרטי תופס את עצמו כיוצר העושר והערך הבלבדי בחברה, ואילו מעצבי המדיניות ועובדי הציבור תופסים את תפקידם כפאסיבי ביסודו. לימדו אותם שתפקיד המדינה הוא לא ליזום, לא לשאוף ולא להכריע, אלא להשקיף מן הצד ולהתערב אך ורק במקרה של כשל שוק ברור ומובהק. המדינה, כך נטען בפניהם שוב ושוב, אמורה רק להבטיח את קיומן של תשתיות נאותות, לספק מוצרים ציבוריים כמו ביטחון, ולטפל בהשפעות שליליות של הכלכלה כמו זיהום אוויר. מעבר לכך – אומרת התפיסה הרווחת – היא נדרשת לפנות את השטח למגזר הפרטי, ש"באמת מייצר ערך".

אלא שהתפיסה הזו, גורסת מצוקאטו, אינה תיאור עובדתי ואינה אבחנה ניטרלית. להפך: היא תפיסה אידאולוגית ביסודה, שהתחזתה במשך עשורים לעובדה חסרת פניות וכך השתלטה על מעצבי וקובעי המדיניות ברחבי העולם. היא גרמה לממשלות לחשוש מכשלי ממשלה אפילו יותר משהן חוששות מכשלי שוק. יותר מזה, טוענת מצוקאטו, היא גרמה לציבור לאבד אמון במוסדות המדינה וביכולתם להתמודד עם האתגרים שניצבים מולנו.

אבל האם המדינה היא באמת הבעיה? האם היא באמת יוצרת רק יוצרת תקלות, עיכובים, חוסר יעילות ושחיתות, ולכן עליה להיות קטנה ככל הניתן?

מחקריה המבוססים והמנומקים היטב של מצוקאטו אומרים אחרת. בהתבסס עליהם, היא טוענת כי ממשלה מודרנית אינה אמורה להסתפק רק בחלוקה מחדש של העושר וההכנסות, ואינה אמורה רק לספק טובין ציבוריים. ההפך הוא הנכון: ממשלה מודרנית צריכה לייצר ערך כלכלי וחדשנות, ולעשות זאת במלוא השאפתנות ומבלי להתנצל. הרי בניגוד לתפיסה המקובלת בממשל התאגידי, להשקעות ציבוריות היתה (ויש עדיין) תרומה אדירה לחדשנות, להתקדמות הטכנולוגית ואפילו למנגנוני יצירת הרווח של השוק הפרטי.

הבעיה אינה רק "עקרונית". למעשה, טוענת מצוקאטו, האופן שבו המדיניות הציבורית מעוצבת ומנוהלת פשוט אינו מאפשר לה להתמודד עם אתגרי־העל שמולם האנושות ניצבת. המטרות השאפתניות שמדינות ברחבי העולם מבקשות ונדרשות להשיג – צמיחה מכלילה, חדשנית ובת־קיימא, והתמודדות עם אתגרי־העל שעומדים בפנינו, ובראשם משבר האקלים – דורשות להגדיר מחדש את התפקיד של המגזר הציבורי.

הגדרה מחדש כזו, אומרת מצוקאטו, דורשת מאתנו להפוך את המדיניות ל"מוכוונת־משימה".

מה פירוש הדבר?

מדיניות מוכוונת־משימה היא מדיניות אשר שמה לה למטרה התמודדות עם אתגר־על (משבר האקלים, אי־שוויון, הזדקנות האוכלוסייה וכדומה), ומנוסחת על סמך הידיעה שכדי לטפל באתגר כזה יש צורך במעורבות ובפעולה משותפת של ענפים ומגזרים שונים. הרי לא ניתן להתמודד עם אתגר רחב היקף כמו שינוי האקלים, לדוגמה, באמצעות מגזר האנרגיה בלבד; התמודדות מוצלחת עם אתגר כזה מחייבת שינויים גם בתחבורה, בתזונה ובתחומים רבים אחרים. היא מחייבת גם חדשנות טכנולוגית שפירותיה הכלכליים ודאי יהיו ניכרים – אך אולי לא יהיו צפויים ולא מיידיים.

אתגר־העל המשמש את מצוקאטו כדי להדגים פעולה רחבת היקף וחוצת מגזרים הוא אתגר שליחת האדם הראשון אל הירח, אשר ממשלת ארצות הברית הציבה לעצמה בשנות ה-60 של המאה שעברה. ההתמודדות עם האתגר המרהיב הזה דרשה חדשנות בענפי היי־טק שונים (כמו תעופה וחלל) וכן בענפי תעשייה מסורתית (טקסטיל).

האתגר הזה עצמו והחזון שמאחוריו אמנם נקבעו "מלמעלה למטה" (כלומר, מהממשלה אל השטח), אך מציאת הפתרונות עצמם חייבה שותפויות רבות ומאמצים משותפים במגזרים שונים. אלה, בתורם, הובילו להשקעות ולצמיחה שנמשכה הרבה אחרי סיום המשימה המקורית.

הממשלה והדרג המקצועי שבה, אומרת מצוקאטו, נדרשים לשמש חוד החנית של התמודדות עם אתגרים אדירים כאלה לא משום שהם יכולים לחולל את השינויים הדרושים לבדם (הם לא), אלא כי הם אלה שיכולים ואמורים לנסח חזון ארוך טווח, לקחת סיכונים, להשקיע בתחומים שהמגזר הפרטי אינו יכול להרשות עצמו להשקיע בהם ולעודד שיתופי פעולה באמצעות כוחו של הכסף הציבורי. כך ניתן יהיה למצוא לבעיות שלנו פתרונות יצירתיים, חדשניים ומעוררי השראה, ולא להסתפק בטיפול נקודתי ולא־יעיל באמצעות הכלים המוכרים.

למעשה, כך אכן נעשה במשך שנים רבות בעולם המפותח שאחרי מלחמת העולם השנייה: ממשלות לקחו סיכונים ופעלו כדי להתוות כיוון לחדשנות בתחומים רבים וחשובים.

מאז זרמו הרבה מים עכורים מתחת לגשר. הגופים הממשלתיים הוחלשו ובוזו, וכנפיהם קוצצו. יכולתם ונכונותם לפעול התערערו והוחלשו בכוונה תחילה. התוצאה היא שכיום קל לקובעי המדיניות ולמובילי דעת קהל ברחבי העולם לקרוא להקטנה והחלשה נוספות של הממשלה, להפרטה של סמכויותיה ולמיקור־חוץ של פעולותיה.

אחד היוצרים והתומכים הבולטים של המגמה האנטי־ממשלתית הזו היה נשיא ארצות הברית רונלד רייגן. ב-20 בינואר 1981, לפני יותר מ-40 שנה, הוא טען בנאום מפורסם (שכתב אחד מיועציו) שהממשלה אינה הפתרון לבעיה שלנו, אלא הבעיה. ממשלה יעילה, טען רייגן, צריכה לעשות את המינימום. היא צריכה לפנות מקום לכוח הטוב באמת – כוחה של היוזמה הפרטית.

קביעתו הנחרצת וההרסנית של רייגן לא צצה יש מאַין. היא התבססה על התפיסה הרפובליקנית השמרנית הוותיקה, שראתה במגזר הציבורי את האשם בכל תחלואי הכלכלה והחברה. זו היתה תנועת־נגד אידאולוגית לפעולות הענק של הממשלות לאחר מלחמת העולם השנייה: הפעולות שהביאו לכינונה של מדינת הרווחה הגדולה, ושיפרו לאין ערוך את חייהם של מיליוני אנשים ברחבי העולם.

הדוגלים בתפיסה האנטי־ממשלתית הנחרצת ביקשו להוכיח שבכל אשר תפעל הממשלה נקבל רק חוסר יעילות ובזבוז. הם לא עשו זאת מתוך ניתוח קר וחסר פניות של המציאות, אלא מתוך אידאולוגיה מובהקת. המצע הרעיוני שלהם נסמך על סלידה עמוקה מכל פעולה קולקטיבית־ציבורית, ועל קידוש כמו־דתי של כל פעולה פרטית. כמובן שכמו בכל סיפור טוב, גם בסיפור שלהם אפשר למצוא כמה פירורי אמת. נכון: הממשלה אינה יעילה באופן מושלם. נכון: הממשלה עושה טעויות. נכון: לא כל עובדי הציבור מוכשרים, נפלאים ונקיי כפיים. נכון: תקציב ציבורי אינו מגובש וממומש באופן מושלם וחסר בעיות. לכל זה אי אפשר להתכחש, אבל האם זו כל האמת כולה? בשום פנים ואופן לא.

רייגן אמר – וממשיכי דרכו ממשיכים להדהד זאת גם כיום, באקדמיה, בתקשורת, בבתי הנבחרים וברשתות החברתיות – שהממשלה מטבע ברייתה אינה יכולה להיות יעילה, ותמיד תהיה בזבזנית ומסואבת. שהיא רק צורכת כסף ולא מייצרת כסף. שהיא דואגת לעצמה במקום לציבור. שהיא מיושנת, איטית ומסורבלת. ש"הפקידים" הם אפורים ובלתי יצירתיים מטבעם.

אילו היה מדובר בוויכוח אקדמי גרידא, ניתן היה להתייחס לכך בסלחנות. אלא שלמעשה מדובר היה בהפיכה שלטונית שקטה, שהתחוללה בעשורים האחרונים ברחבי העולם: הפיכה שערערה את יכולות הפעולה של הממשלה, ופגעה אנושות ביכולתה להיות אחראית ל"חיים עצמם". הפיכה שגרמה לכך שלמרות הקִדמה הטכנולוגית והכלכלית האדירה, האנושות אינה מצליחה להתמודד עם אתגרי־העל שמאיימים עליה. ההפיכה השקטה הזו עדיין מונעת מאיתנו לפתור את הבעיות הגדולות באמת שמאיימות עלינו כיום, ורק הולכות ומחריפות: משבר האקלים, אי־השוויון והזדקנות האוכלוסייה.

כל זה נכון לארצות הברית, נכון לבריטניה מאז ימיה של מרגרט תאצ'ר, ונכון לעוד אי־אלו מדינות מפותחות. אך מה באשר לישראל? ובכן, כל אופנה אמריקאית אכן מגיעה אלינו באיחור של עשור ויותר, כמאמר הקלישאה, אך בכל מה שקשור למדיניות כלכלית, הטוויסט הישראלי לאופנה האמריקאית כלל את הרחבתה ואת לקיחתה עד קצה גבול היכולת החברתית ומעבר לו.

במשך שלושת העשורים הראשונים לעצמאותה, שלטה בישראל מדיניות כלכלית שניתן לכנות אותה "זאת הממשלה, טמבל". מדיניות זו התבססה על חזון קונסטרוקטיבי של הקמת מדינה מפותחת, שתוכל לקלוט עלייה המונית ולהבטיח כי לרשותם של כל תושביה יעמדו התשתיות החשובות ביותר לחיים – מזון, בריאות, חינוך והשכלה, דיור, תחבורה, תעסוקה ועוד.

לממשלה הישראלית, וקודם לכך להסתדרות ("המדינה שבדרך"), היה תפקיד תכנוני וביצועי מכריע. כך באו לעולם התעשיות הביטחוניות הישראליות והאקדמיה הישראלית, המחקר הציבורי בתחומי החקלאות, ואפילו ההיי־טק הישראלי המפורסם (כן, כן). את כל הדברים הגדולים האלה יזמה הממשלה ויצרה בעצמה או בשיתוף המגזר הפרטי.

נקודת המפנה במדיניות הכלכלית הזו חלה ב-1985, עם תוכנית הייצוב של המשק. נטען כי תוכנית הייצוב הזו הצילה את ישראל מחורבן כלכלי: אינפלציה של 400 אחוז בקצב שנתי, משק "הסתדרותי" מיושן וממשלה גדולה הרבה יותר מדי. האם זה נכון? ובכן, שוב מדובר בפירורי אמת. לצד הטיפול החשוב בבעיות ממשיות, תוכנית הייצוב נוצלה גם כדי לחולל שינוי פרדיגמטי רחב היקף בתפיסה הישראלית לגבי טיבה של הממשלה, תפקידה והיקף אחריותה.

את המדיניות החדשה הזו, שנשענה על הדוקטרינה של הגופים הבינלאומיים והכלכלנים המובילים באותה תקופה, ניתן לסכם בשלוש מילים: "רק לא ממשלה". תפיסה חדשה זו אמורה היתה להוביל לשורה ארוכה של שינויים עמוקים – ולאסוננו, כך אכן עשתה.

מאז, רבים התגייסו למשימה לחבל ביכולתה של הממשלה ליזום ולפעול. הם באו מימין ומשמאל, מהאמצע ומהקצוות. בהקשר זה ראוי לציון בנימין נתניהו, שבשנת 2003 נשא בתפקידו כשר האוצר את נאום "השמן והרזה", ושטח בו משנה כלכלית ברורה. "הסקטור הציבורי עושה תפקידים חשובים ביותר", אמר נתניהו, ששימש אז בתפקיד חייו האידאולוגי. "הממשלה, החברות הממשלתיות, הפקידות, גורמים אחרים שמקבלים שכר מהמדינה עושים פונקציות חשובות ביותר. אבל יש דבר אחד שמאחד את כולם: הם לא מייצרים כסף, הם צורכים כסף. מי שמייצר את הכסף בכל הכלכלות, בוודאי בכל כלכלה בריאה, זה הסקטור היצרני […] מה שאנחנו חייבים לעשות זה בעצם שני דברים: אחד, זה להקטין את הסקטור הציבורי. והשני, להגדיל את הסקטור הפרטי. אנחנו מתכוונים להפחית, לייעל ולצמצם את הסקטור הציבורי".

אמר – ועשה. נתניהו המשיך במלוא העוצמה מה שעשו קודמיו אשר הקטינו את יכולות הממשלה, הפריטו חלקים גדולים מפעולותיה ודילדלו את הידע שנמצא ברשותה. "הפחיתו, ייעלו וצמצמו", בלשונו של נתניהו, ולמעשה קיצצו, החלישו ופגעו.

את פירות המהלך הזה אנחנו קוטפים כיום בדמות חיים בחברה עתירת פערים ומשוסעת, עם תשתיות גשמיות ועם מערכות חינוך ובריאות שמתקשות ויותר ויותר להתמודד עם אתגרי ההווה, וקשה לתאר כיצד יצליחו להתמודד עם אתגרי העתיד.

המצב חמור, אך אינו מייאש. עדיין ניתן להירתם למהלך רחב היקף של תיקון ושיקום. עדיין ניתן לגבש חזון שאפתני ואופטימי לעתיד – ולפעול יחד למען הגשמתו המוצלחת.

לפני כמעט 100 שנה, בשנת 1926, אמר ג'ון מיינרד קיינס שצמיחה כלכלית בת־קיימא מחייבת תכנון ממשלתי ארוך טווח. המציאות הוכיחה שוב ושוב את צדקתו.

כדי לבצע את התכנון הזה בדרך חדשנית, יצירתית ודינמית, קובעי המדיניות חייבים לחזור לחשוב בגדול, ולהאמין ביכולותיהם ובתפקידם האסטרטגי.

ספרה של פרופ' מצוקאטו הוא תרומה אדירה, מסעירה ומעוררת השתאות לאפשרות הזו.

על עמית בן־צור:

מנכ"ל מכון יסודות ופורום ארלוזורוב.

הקדמה זו לקוחה מתוך הספר כלכלת משימה מאת מריאנה מצוקאטו, שראה אור לאחרונה במסגרת סדרת בארי של קרן ברל כצנלסון והוצאת הקיבוץ המאוחד. לקריאת פרק נוסף מתוך הספר – לחצו כאן. מהדורה מוקדמת של הספר תישלח למנויים חדשים של תלם פרימיום.