הפעם, האיומים בסנקציות נגד ישראל ממשיים

מייד אחרי המתקפה הרצחנית של חמאס ב-7 באוקטובר נרשמה אהדה משמעותית כלפי ישראל ואזרחיה, לפחות בעולם המערבי. ואולם, אחרי חמישה חודשים של מלחמה אכזרית, שבה, לפי הדיווחים אחרונים של משרד האו"ם לתיאום נושאים הומניטריים, נהרגו קרוב ל-30,000 פלסטינים (כ-1.33 אחוזים מאוכלוסיית עזה), כ-69,000 נפצעו, כ-75 אחוז מהתושבים נאלצו לעזוב את בתיהם, וכ-60 אחוז מהבתים נהרסו או ניזוקו – אהדה זאת נמוגה והעוינות לישראל מתפשטת.

הביקורת הקשה נגד ישראל אינה מוגבלת להפגנות של סטודנטים וקבוצות לחץ אחרות, כגון אנשי אקדמיה במערב או פועלי נמלים בהודו; היא כבר הגיעה לבתי משפט במדינות שונות וכמובן לבתי דין בינלאומיים. להליכים משפטיים אלה עלולה להיות השפעה משמעותית על מעמדה הבינלאומי של ישראל; על יכולתם של מוסדות ישראליים, ולא רק של השלטון, לתפקד בזירה הבינלאומית; על שגשוגה הכלכלי של ישראל; ובסופו של דבר גם על ביטחונה.

מה רוצה דרום אפריקה

ההליך המשפטי שזכה לחשיפה התקשורתית הבולטת ביותר עד כה, הוא התביעה של דרום אפריקה נגד ישראל בבית הדין הבינלאומי בהאג (ICJ). ישראל מואשמת במסגרתה בביצוע מעשים המהווים הפרה של האמנה למניעתו של פשע השמדת עם. חשיבותו של הליך נדיר זה איננה טמונה רק בחומרת ההאשמה נגד ישראל אלא בכך שניתן לחייב אותה להתגונן בבית הדין הבינלאומי, וזאת מכיוון שישראל קיבלה על עצמה את סמכותו לדון בסכסוכים הנוגעים לפרשנות של האמנה נגד השמדת עם וליישומהּ. על כן, צווים שיינתנו על ידי בית הדין יחייבו את ישראל, עם כל המשתמע מכך במישור המשפטי והמדיני. בכך נבדל הליך זה משני הליכים אחרים בבית הדין: חוות הדעת משנת 2004 בעניין חוקיות גדר ההפרדה בגדה המערבית, וההליכים המתקיימים בימים אלה בבקשת העצרת הכללית של האו"ם לחוות דעת על חוקיות מעשי ישראל בשטחים.

בירור ההאשמות של דרום אפריקה נגד ישראל יימשך שנים, ורוב המשפטנים הישראלים סבורים כי לא יעלה בידי דרום אפריקה להוכיח "כוונה מיוחדת" להשמיד קבוצה – התנאי הנדרש באמנה על מנת להוכיח מעשים של השמדת עם. ואולם, עוד לפני הדיון בתביעה לגופה, דן בית הדין בבקשת דרום אפריקה להוציא צווי ביניים נגד ישראל, כאשר לפי הפסיקה של בית הדין, הוצאתם איננה תלויה בהוכחת אותה "כוונה מיוחדת" להשמיד קבוצה (כולה או בחלקה), אלא רק בהיתכנותה (plausibility) של פגיעה בזכויות המוגנות באמנה, באם לא יינתנו הצווים.

ב-26 בינואר בית הדין פרסם את החלטתו בבקשה זו של דרום אפריקה. הוא הוציא שישה צווים נגד ישראל, כאשר המשמעותי שבהם מחייב את ישראל "לנקוט באמצעים מיידיים ואפקטיביים כדי לאפשר אספקת שירותים בסיסיים וסיוע הומניטרי, הנחוצים בדחיפות כדי לטפל בתנאי החיים הקשים שעמם מתמודדים פלסטינים ברצועת עזה". בית הדין גם קבע כי על ישראל להגיש תוך חודש ימים דו"ח המפרט את כל האמצעים שנקטה כדי ליישם את הצווים האמורים של בית הדין.

הואיל וששת הצווים הללו מחייבים את ישראל, לאי־קיומם עלולות להיות השלכות בשני מישורים: המשפטי והמדיני. לפי סעיף 94 למגילת האו"ם, אם ישראל איננה מקיימת את הצווים, דרום אפריקה תוכל לפנות למועצת הביטחון וזו האחרונה תהא מוסמכת להחליט על הצעדים שבהם יש לנקוט על מנת להבטיח שאמנם תקיים אותם. צעדים אלה עלולים לכלול סנקציות מסוגים שונים, לרבות סנקציות כלכליות, או הטלת איסור על מדינות אחרות לספק לה נשק.

רוצים לקבל את מיטב המאמרים והעדכונים שלנו?

אני מאשר/ת קבלת עדכונים ממגזין תלם לתיבת המייל שלי

שליחה

ארצות הברית תוכל אמנם להטיל וטו על החלטת מועצת הביטחון, אבל לוּ נמניתי עם מקבלי ההחלטות בישראל, לא הייתי סומך על כך שתעשה כן. הנשיא ביידן מותקף קשות בימים אלה בתוך מפלגתו בשל תמיכתו בישראל, והטלת וטו על החלטה להבטיח קיום צו של בית הדין עלולה לחסל סופית את סיכוייו (שממילא אינם מבריקים) לזכות בבחירות בנובמבר.

אבל גם אם ארצות הברית כן תטיל וטו, הווטו ימנע קבלת החלטה שתחייב את המדינות השונות; הוא לא ימנע מהן לפעול על פי ראות עיניהן ובהתאם להחלטה שמלכתחילה זכתה לתמיכתן של רוב המדינות החברות במועצה (ונפלה רק בשל אותו הווטו). היה וארצות הברית לא תטיל וטו, די בכך שתימנע כדי שהחלטת המועצה תחייב את כל שאר המדינות, ובמקרה כזה, יש להניח כי חלקן הגדול יצייתו להחלטת המועצה.

בהקשר הזה, מה שקורה בימים אלה במעברי הגבול לעזה, כאשר מפגינים מונְעים כניסת משאיות סיוע לרצועה והמשטרה הפוליטית של בן גביר איננה מתערבת במטרה לאפשר את כינסתן, עלול לסבך את מדינת ישראל. שכן, ברור לחלוטין כי חוסר נכונות הרשויות בישראל (במקרה הזה המשטרה) להבטיח את הכנסת הסיוע לעזה לא יוכל להצדיק הפרה בוטה של צו בית הדין (הקובע במפורש כי יש לאפשר אספקת שירותים בסיסיים וסיוע הומניטרי), ובית הדין עלול לקבוע כתוצאה מכך כי ישראל אכן הפרה אותו.

מקרה שבו מדינות שונות יעריכו שישראל איננה מקיימת את הצווים של בית הדין עלול לפגוע קשות ביחסי החוץ שלהן עמה. למעשה, גם בלי החלטה של מועצת הביטחון בעניין, עלולות מדינות שונות לנקוט בעקבות כך בסנקציות נגד ישראל, כגון ניתוק יחסים דיפלומטים, החזרת שגרירים, הימנעות מיחסי מסחר וסירוב למכור נשק או ציוד צבאי אחר. מובן שקביעה של בית הדין כי ישראל לא קיימה את צווי הביניים תחריף עוד יותר את הצעדים הדיפלומטיים כלפיה מצד מדינות אחרות.

תביעות גם בבתי משפט בחו"ל

מה שקורה בבית הדין הבינלאומי עלול להשפיע בתורו על עמדתם של בתי משפט במדינות שונות, שבהם הוגשו תביעות נגד רשויות השלטון בניסיון להשפיע על יחסיהן למדינת ישראל. דוגמה מובהקת להשפעה כזו היא פסק דין שניתן לאחרונה בבית המשפט הפדרלי בצפון קליפורניה. לבית משפט זה הוגשה תביעה נגד הנשיא ביידן ושר החוץ בלינקן הדורשת מהם להימנע כליל מכל סיוע לישראל, וזאת כדי למנוע "מעשֵי השמדת עם" נגד הפלסטינים בעזה.

בית המשפט נאלץ לדחות את התביעה בשל תקדימים משפטיים הקובעים שתביעות הנוגעות ליחסי החוץ שמנהל הממשל אינן שפיטות; אולם דחיית התביעה לא מנעה מהשופט להביע את דעתו לגופה של התביעה. בהסתמכו על החלטת בית הדין הבינלאומי בעניין צווי הביניים נגד ישראל, השופט הקליפורני קבע כי החלטתו לדחות את התביעה מחמת חוסר שפיטוּת איננה המיטבית, מכיוון שיש היתכנות כי יבוצעו, אכן, מעשי השמדת עם בעזה.

השופט ביקש לפיכך "בכל לשון של בקשה" מהנתבעים – כזכור, נשיא ארצות הברית ושר החוץ שלה – "לשקול מחדש את תוצאות תמיכתם הבלתי־מסויגת במצור הצבאי נגד הפלסטינים בעזה". קשה לחשוב על אמירה חריפה יותר מצד בית משפט שנאלץ לדחות תביעה מסוימת בשל חוסר שפיטוּת. פסק דין זה ישמש בוודאי את מבקרי הנשיא ביידן בניסיונם ללחוץ עליו לרכך את תמיכתו בישראל.

בית המשפט בקליפורניה איננו בית המשפט היחיד שנדרש להשלכות של המלחמה בעזה על יחסי החוץ של מדינתו. ב-12 בפברואר אסר בית משפט בהולנד על הממשלה המקומית לספק חלקי חילוף למטוסי F-35 של חיל האוויר הישראלי, לאחר שקבע כי קיים סיכון גבוה כי החלפים יותקנו במטוסים "המבצעים הפרות ברורות של המשפט ההומניטרי". ממשלת הולנד הודיעה כי תערער על ההחלטה, אבל כל עוד לא יקבע בית המשפט לערעורים אחרת – נאסר על ממשלת הולנד לספק את החלפים המאוחסנים בשטחה לישראל.

תגובות שרשרת שגורמות המגבלות על מתנחלים

מעבר לדיון בסכסוכים בין מדינות שהסכימו לסמכות השיפוט שלו, לבית הדין הבינלאומי יש סמכות להעניק חווֹת דעת משפטיות לפי בקשות של מוסדות האו"ם השונים. בעקבות פניית הפלסטינים בסוף 2022, ביקשה העצרת הכללית של האו"ם מבית הדין חוות דעת בשתי שאלות:

1. מהן ההשלכות המשפטיות הנובעות מן ההפרה המתמשכת של הזכות להגדרה עצמית של העם הפלסטיני בשל הכיבוש המתמשך, ההתנחלות, והצעדים המפלים הנוספים (ובכללם חקיקה) הננקטים בגדה המערבית, כמו גם בשל סיפוח ירושלים המזרחית שנכבשה בשנת 1967 ושננקטים גם בה צעדים שכוונתם לשנות את הרכבה הדמוגרפי, אופייה ומעמדה?
2. איך משפיעות המדיניוּת והפרקטיקות שמנינו בסעיף הקודם על המעמד המשפטי של הכיבוש, ומה, מבחינת המדינות האחרות והאו"ם, ההשלכות הנובעות ממעמד זה?

להבדיל מהחלטה של בית הדין בתביעה של דרום אפריקה, המחייבת את מדינת ישראל, חוות דעת משפטית של בית הדין – לא תחייב אותה. ואולם, קביעותיו המשפטיות של בית הדין במסגרת חוות הדעת הן הקביעות המשפטיות של הגוף המוסמך ביותר לפרש את המשפט הבינלאומי, ומדינות אחרות עשויות לראות את עצמן מחויבות לקבלן. אי לכך, אם בית הדין יחווה את דעתו כי הכיבוש הוא בלתי חוקי, או שהמשטר של ישראל בגדה המערבית הוא משטר אפרטהייד ושעל מדינות אחרות להחרים את ישראל כל עוד לא תסיים משטר זה – אין ספק שיהיו מדינות שיפעלו על פי חוות דעתו של בית הדין.

חשוב לציין כי במסגרת תהליך גיבוש חוות הדעת, 57 מדינות הגישו טיעונים לבית הדין, ומהן רק שתיים, ארצות הברית ופיג׳י, אי קטן הסמוך לאוסטרליה, ניסו להגן על ישראל. חלק מידידותיה של ישראל, כמו בריטניה, צ׳כיה ואיטליה, הביעו אמנם את דעתן שאל לו לבית הדין לתת את חוות הדעת, מכיוון שהיא עלולה לפגוע בסיכויים להגיע להסדר מדיני; אך גם המדינות הללו לא ראו לנכון להגן על מדיניות ישראל בשטחים.

מנגד, רוב המדינות האחרות שנטלו חלק בהליך קראו לבית הדין לקבוע מפורשות כי הכיבוש הוא בלתי חוקי ושעל ישראל לסגת מן השטחים ללא תנאים; חלקן אף ביקשו מבית הדין לקבוע כי בשטחים קיים משטר אפרטהייד. קשה להניח כי כל המדינות הללו, אשר טרחו והופיעו בפני בית הדין, יתעלמו מחוות הדעת שלו, אם זו תקבע כי מוטלת חובה על כל המדינות לפעול על מנת להבטיח שישראל תציית למשפט הבינלאומי.   

בהקשר זה יש להזכיר כי שלוש מדינות מערביות מרכזיות, ארצות הברית, בריטניה וצרפת, כבר גמרו אומר לפעול בעצמן, נוכח סירובן המתמשך של הרשויות בגדה המערבית לאכוף את החוק נגד מתנחלים המפעילים אלימות כלפי קהילות פלסטיניות ורכושן, והטילו סנקציות על מתנחלים פורעי חוק. גם מדינות אירופיות נוספות, בהן גרמניה ופולין, גינו את האלימות של המתנחלים ורמזו שהן שוקלות הטלת סנקציות דומות.

בעניין זה יש לציין כי על פי אמנת ז'נבה הרביעית, כל המדינות החתומות על האמנה מחויבות בכך שהמדינות האחרות החתומות עליה יקיימו את כל החובות הנגזרות מהאמנה. מאחר שסעיף 27 לאמנה מטיל חובה על מדינה כובשת להגן על תושבי השטח הכבוש מפני אלימות – מוטלת חובה על כלל המדינות לנקוט צעדים כדי להבטיח כי ישראל תקיים את חובתה זו.

בשלב זה, שלוש המדינות האמורות שהטילו סנקציות, הטילו אותן כאמור על מתנחלים המעורבים באלימות. אני מעריך, עם זאת, כי עם הזמן, הסנקציות יופנו לא רק נגד המתנחלים אלא גם נגד בעלי התפקידים הצבאיים או הפוליטיים שמעניקים גיבוי לאלימותם, קל וחומר אם בית הדין הבינלאומי יעמוד על כך בחוות דעתו.

אופי הסנקציות שמדינות יטילו ביוזמתן יהיה תלוי בחוק הפנימי באותן מדינות, כאשר בחלק מהן קיימים חוקים המאפשרים הטלת סנקציות כספיות והגבלות תנועה רציניות על מעורבים בטרור. אולם העניין מורכב מזה. כאשר ארצות הברית מוציאה צו להקפאת חשבונות הבנק של חשודים במעורבות בטרור, גם בנקים לא־אמריקניים נאלצים לפעול בהתאם לצו, מפני שאחרת, קשריהם עם הבנקים האמריקניים עלולים להיפגע. ואכן, נגיד בנק ישראל הודיע לבנקים בישראל שעליהם לאכוף את הצו שהוציא נשיא ארצות הברית נגד ארבעת המתנחלים, שבמסגרתו הורה בין היתר להקפיא את חשבונות הבנק שלהם. ייתכן שעם הזמן ועם התפשטות הצווים, המגבלות יהיו משמעותיות יותר ויגררו תגובות שרשרת דומות מן הסוג הזה.

תוצאה מתבקשת של יהירות הישראלית

להבדיל מבית הדין הבינלאומי הדן באחריותן של מדינות, בית הדין הבינלאומי הפלילי (ה-ICC) דן באחריותם הפלילית של בני אדם. בית דין זה מוסמך לדון בפשע השמדת עם, בפשעים נגד האנושות ובפשעי מלחמה, אם הם בוצעו בשטחה של מדינה שהצטרפה לאמנת רומא (שמכוחהּ הוקם בית הדין), או אם בוצעו בידי אזרחים של מדינה שהצטרפה לאמנה – יהא מקום ביצוע הפשעים אשר יהא.

חקירת בית המשפט בעניין פשעי מלחמה או פשעים נגד האנושות שבוצעו לכאורה בשטחים החלה עוד לפני התקפת החמאס והמלחמה בעזה, זאת בעקבות הצטרפות פלסטין לאמנת רומא בשנת 2014. עד לאחרונה הנַחנו בישראל שהחקירה תתמקד בהקמת התנחלויות בשטחים ובמעשים אחרים של ישראלים בגדה הנכנסים לכאורה תחת ההגדרות של פשעי מלחמה ופשעים נגד האנושות, כגון שימוש בכוח נגד אזרחים ופגיעה ברכוש ללא כל צורך צבאי. אולם נראה כי בעקבות התקפת החמאס והמלחמה בעזה, עיקר תשומת ליבו של התובע תופנה כעת לפשעים שבוצעו החל מ-7 באוקטובר, בידי שני הצדדים. ואכן, התובע כבר הודיע כי הוא חוקר הן את פשעי חמאס והן את הטענות שישראלים ביצעו פשעי מלחמה בעזה. חקירה אינטנסיבית בעניין מתנהלת בימים אלה.

סמכות בית הדין הפלילי לדון בפשעי אנשי חמאס מעמידה את ישראל בפני דילמה. הבסיס לסמכות בית הדין הינו, כאמור, הצטרפותה של פלסטין לאמנה. מאחר שרק מדינות יכולות להצטרף לבית הדין ישראל טענה, והיא מוסיפה לטעון, כי מכיוון שפלסטין איננה עונה על הקריטריונים לקיום מדינה – היא לא יכלה להצטרף לאמנה ולהעניק בכך סמכות לבית הדין לדון ב"מצב בפלסטין".

הרכב של בית הדין הדן בבקשות טרומיות דחה את עמדת ישראל וקבע שהצטרפותה של פלסטין לאמנה היתה כדין, ולפיכך יש לבית הדין סמכות לדון ב"מצב בפלסטין". משמעות הדבר היא שיש לו הסמכות לדון בעבירות שבוצעו בשטחים (דהיינו עזה והגדה המערבית לפי גבולות 1949 – כולל מזרח ירושלים), כמו גם בפשעים שביצעו אנשי חמאס בישראל. בשל התנגדותה להצטרפות פלסטין לאמנה, ממשלת ישראל לא תשתף פעולה עם בית הדין, אבל גורמים אזרחיים בישראל, כולל מטה החטופים, סיפקו לחוקרים של בית הדין ראיות על העבירות שביצעו אנשי חמאס בשטח ישראל.

קשה להאמין שהתובע יוכל להביא את אנשי חמאס החשודים בביצוע פשעי מלחמה ופשעים נגד האנושות לפני בית הדין, שהרי ישראל לא תסגיר לבית הדין את החשודים העצורים אצלה. בדומה, יש להניח כי התובע יתקשה להביא גם ישראלים לפני בית הדין. ואולם, אם יחליט התובע להגיש כתבי אישום נגד ישראלים החשודים בביצוע פשעים, ובית הדין יוציא נגדם צוויי מעצר בינלאומיים, ביקור של הישראלים הללו במדינות החברות בבית הדין – רוב מדינות המערב, בצד מדינות רבות באמריקה הלטינית, אסיה ואפריקה – עלול להביא למעצרם ולהסגרתם לבית הדין. כך שמעשית, המדינות האלה יהיו סגורות בפניהם. בעניין זה יש להזכיר כי אמנת רומא קובעת במפורש כי גם לראשי מדינה אין חסינות כנגד העמדה לדין בבית הדין. מכאן שאם יוגשו כתבי אישום וצווי מעצר נגד ראש הממשלה, שרים או הרמטכ"ל, גם היכולת שלהם לבקר במדינות אחרות תוגבל מאוד.

להליכים המשפטיים שתוארו כאן יש, ועוד תהיה, השפעה ממשית על יחסי החוץ של המדינה, ועל היחס במדינות שונות לישראלים בכלל, ולמוסדות ולגופים ישראליים בפרט. אולי אנשים בישראל, שבלעו במשך שנים את העמדות המיתממות והלא־משכנעות שלפיהן השטחים אינם כבושים ושאין מניעה משפטית להקים בהם יישובים ישראלים, יתחילו להבין כי בתי משפט במדינות אחרות, שלא לדבר על בתי דין בינלאומיים, אינם מיישרים קו עם המיית הלב שלהם. במובן זה, ישראל עלולה לשלם מחיר מדיני כבד לא רק בשל מעשיה במלחמה בעזה אלא גם בשל זלזולה במשך השנים במשפט הבינלאומי המחייב מדינה כובשת.

על פרופ' דוד קרצמר

פרופסור אמריטוס למשפט בינלאומי ולמשפט ציבורי באוניברסיטה העברית בירושלים.