הכלכלה הישראלית כבר הפסידה במלחמה

ב-7 באוקטובר נקלעה ישראל למלחמה קשה שמטלטלת את המזרח התיכון כולו. ההתמודדות העיקרית של ישראל היא עם חמאס ברצועת עזה, אך הלחימה זלגה גם לגדה המערבית, לגבול לבנון, לים סוף, שם פועלים החות'ים מתימן, ולזירות נוספות.

נכון למועד כתיבת הדברים, סיום הלחימה נגד חמאס אינו נראה באופק והחשש להתלקחות גדולה יותר עם לבנון עודנו על הפרק. במצב כה חריף של חוסר ודאות, לא ניתן לדון בהשלכותיה הכלכליות של המלחמה אלא באופן ראשוני ומוגבל. עם זאת, אנו יכולים להסתייע בניסיון העבר ולנסות לשרטט בכל זאת כמה השפעות צפויות של המלחמה על כלכלת ישראל.

סופו של הסכסוך הרחב

מלחמות עולות כסף, וחלקן עולות יותר מאחרות. בהיסטוריה הכלכלית של ישראל, פרק הזמן שבין 1967 ל-1980 בולט בעלויות הצבאיות הגבוהות שנרשמו במהלכו. בשנים אלה התחוללו שלוש מערכות: מלחמת ששת הימים, מלחמת ההתשה שבאה מייד בעקבותיה ונמשכה עד 1970, ומלחמת יום הכיפורים.

כלכלנים מודדים הוצאות ציבוריות באחוזים מן התוצר (ליתר דיוק, מהתוצר המקומי הגולמי – התמ"ג). לפני 1967, עמדו הוצאות הביטחון הישירות של ישראל על שמונה עד תשעה אחוזים מן התוצר. מ-1967 הן זינקו לרמה של כ-25 אחוזים, ובין 1973 ל-1976 הגיעו לרמת שיא של 30 אחוזי תוצר.

העלייה לא נבעה רק מהלחימה עצמה (מימון הכלים, החימוש, הדלק, ימי המילואים ועוד) אלא גם מהגדלת סדרי הכוחות, וכן מהרחבה דרמטית של התעשיות הביטחוניות בעקבות האמברגו שהטילה צרפת על ישראל ב-1967 (עד אז היו הצרפתים ספקי הנשק המרכזיים של ישראל). לעליית המדרגה בסכסוך הישראלי־ערבי בשנים הללו, שנבעה מהשתלטותה של ישראל על השטחים שכבשה ב-67' וסירובה לסגת מהם והשתקפה בשתי מלחמות גדולות, היה מחיר כלכלי בלתי מבוטל. הוא לא התבטא רק בגידול בהוצאות הביטחון הישירות אלא במגוון הוצאות ציבוריות. כך למשל, גיוס המילואים הממושך פגע מאוד בעסקים הפרטיים, אלה פנו לממשלה בבקשת עזרה, והסבסוד של מגזר זה גדל בשיעור של כעשרה אחוזי תוצר.

במקביל לעלייה התלולה בהוצאות הביטחון אחרי 1967, גדלו אמנם גם ההכנסות – הן על ידי העלאת מסים והן בשל סיוע החוץ האמריקני שהתקבל מראשית שנות ה-70 – אולם הן נותרו נמוכות מההוצאות, וכתוצאה מכך נוצר גירעון ציבורי משמעותי, של כ-15 אחוזי תוצר בממוצע. גירעון זה הגדיל את החוב הציבורי, מה שגרם בתורו לעלייה בתשלומי הריבית של הממשלה, ומכאן גם לגידול בהוצאה הציבורית כולה.

רוצים לקבל את מיטב המאמרים והעדכונים שלנו?

אני מאשר/ת קבלת עדכונים ממגזין תלם לתיבת המייל שלי

שליחה

בשל כך, ובשל עליות נוספות שגם הן נגרמו בעקיפין על ידי התעצמות הסכסוך, עלתה ההוצאה הציבורית אחרי 1967 ב-45 אחוזי תוצר. הדבר קלע את המשק למשבר פיסקאלי חריף (כלומר קושי לממן את הוצאות הממשלה) שאיים להביא את המדינה לפשיטת רגל. הממשלה הצליחה לצאת ממנו רק ב-1985, בעזרת תוכנית הייצוב, שהתאפשרה למעשה הודות להסכם השלום שחתמה ישראל עם מצרים ב-1979. הסכם זה סיים את מה שניתן לקרוא לו "שלב הסכסוך הרחב" שהחל ב-1948 – ההתמודדות עם קואליציית הצבאות הקונבנציונליים של מדינות ערב. ללא מצרים רבת העוצמה, לא היתה יותר היתכנות לקואליציה שכזאת.

התחזית: קיצוץ הוצאות

המחיר הכלכלי של הסכסוך הישראלי־ערבי היה גבוה במיוחד מ-1967 עד 1980, משום שישראל עמדה לאורך התקופה הזאת מול צבאות קונבנציונליים, ובלחימה קונבנציונלית יש אבדות כבדות יותר בחיים וברכוש. גם כלֵי המלחמה – מטוסים, טנקים, ספינות – יקרים יותר בלחימה קונבנציונלית.

בהמשך, הסכסוך לבש אופי אחר. במלחמת לבנון שנפתחה ב-1982, המערכה הצבאית הראשונה של ישראל אחרי חתימת הסכם השלום עם מצרים, צה"ל לחם במיליציות (בעיקר אש"ף ואמל) ולא בצבא קונבנציונלי, ועלותה הכספית של המלחמה היתה נמוכה בהתאם. שנה לפני הפלישה ללבנון עמדו ההוצאות הצבאיות המקומיות על 13.5 אחוזי תוצר, ב-1982 הן עלו ל-13.9 אחוזי תוצר, וב-1984-1983 ירדו ל-13 אחוזי תוצר.

גם המלחמה הנוכחית איננה מלחמה בין־מדינתית; היא מתנהלת נגד מיליציות, בעיקר חמאס וחזבאללה, ולא נגד צבאות קונבנציונליים (ודוק, גם אם ישראל תתקוף ישירות את איראן, העימות יהיה בעיקרו אווירי, שכן המרחק והמדינות המפרידות ביניהן לא יאפשרו להעביר כוחות קרקעיים בכמות משמעותית, והעלויות יהיו בעלות אופי אחר – פחות צבאיות ויותר אזרחיות).

ההשוואה בין המלחמה הנוכחית לבין שלוש המלחמות הבין־מדינתיות שהתנהלו מ-1967 ואילך מראה כי העלות הצבאית הישירה של המלחמה בעזה אכן נמוכה בהרבה. זה ניכר, בין השאר, במספר החללים הצבאיים. נכון למועד כתיבת הדברים, נפלו בה מעט פחות מ-600 חיילים במשך חמישה חודשים, רובם המכריע ביומיים הראשונים שבהם התמודד צה"ל עם חדירת כוחות חמאס ליישובי עוטף עזה. במלחמת יום הכיפורים, לעומת זאת, נפלו כ-2,300 חיילים ב-19 הימים שנחשבים לפרק הזמן הרשמי של המלחמה.

לגבי העלויות הכספיות של המלחמה הנוכחית, אף שהנתונים שבידינו חלקיים בלבד, ניכר שגם הן נמוכות יחסית. ההערכה הגבוהה ביותר של עלות המלחמה שהופיעה בתקשורת היא 100 מיליארד שקלים, שהם כשישה אחוזי תוצר, אך היא כוללת גם את הוצאות הפינוי של חלקים גדולים מן העורף, בדרום ובצפון – מה שישראל לא חוותה בשנות המלחמה הקונבנציונלית.

עם זאת, ברור שעלויות המלחמה יהיו לבסוף גבוהות יותר. כמו כן מסתמנת עלייה קבועה ומתמשכת בהוצאות הביטחון בשל הרצון להגדיל את סדרי הכוחות. הצפי הוא עלייה של הוצאות הביטחון בסכום של כ-60 מיליארד שקלים בשנה, שהם כשלושה אחוזי תוצר.

איך ימומן הגירעון

כיצד העלויות הללו ישפיעו על כלכלת ישראל? התשובה לכך תלויה באופן שבו הממשלה תממן אותן.

ברור כי יש להימנע ככל הניתן ממימון ההוצאות על ידי גירעון. מהלך שכזה יגדיל את החוב הציבורי, וכתוצאה מכך גם את תשלומי הריבית של הממשלה, וחוזר חלילה במעין תנועה ספיראלית – עד אשר ישראל תיקלע למשבר תקציבי של ממש. החריג היחיד ל"איסור" זה – לא לממן חוב על ידי הגדלת הגירעון – הוא מימון הוצאות שהן במובהק חד־פעמיות, כגון שיקום יישובי עוטף עזה (להבדיל מהוצאות קבועות שנכנסות לבסיס התקציב).

מעבר להגדלת הגירעון, קיימות עוד שלוש דרכים למימון הוצאות הביטחון: קיצוץ הוצאות אזרחיות, העלאת מסים עקיפים (בעיקר מע"מ), והעלאת מסים ישירים כמו מס הכנסה, תשלומי ביטוח לאומי ומס חברות. לשלוש האפשרויות הללו אין השפעה גדולה על כלל ההכנסה הכלכלית, אך יש להן השפעה רבה על אופן חלוקת ההכנסה במשק. במילים אחרות, הן לא מגדילות את העוגה, אך שינוי שלהן עשוי להשפיע דרמטית על אופן חלוקתה.

איך? קיצוץ הוצאות אזרחיות – בתחומים כמו חינוך, בריאות, דיור, רווחה ותחבורה – פוגע בעיקר בבעלי הכנסה נמוכה ובינונית, שמסתמכים יותר מאחרים על שירותים ציבוריים (חינוך ציבורי, רפואה ציבורית, תחבורה ציבורית ועוד). זהו צעד שמגדיל את אי השוויון, ולכן הוא נתפס כרגרסיבי. גם העלאת מסים עקיפים, כמו מע"מ, היא רגרסיבית, משום שבעלי הכנסה נמוכה צורכים בדרך כלל חלק גדול יותר מהכנסתם מאשר בעלי הכנסה גבוהה, והגדלת המע"מ מטילה עליהם נטל גדול יותר יחסית להכנסתם.

מסים ישירים, לעומת זאת, הם פרוגרסיביים בהגדרתם. שיעור מס ההכנסה עולה עם ההכנסה, וכך גם התשלום לביטוח הלאומי. מס החברות מוטל על בעלי חברות, שהם בדרך כלל בעלי הכנסה גבוהה. למעשה, הכנסתם של כמחצית מהשכירים בישראל נמוכה עד כדי כך שאינם מגיעים לסף המס ולכן לא משלמים כלל מס הכנסה. מכאן שהם לא ייפגעו כהוא זה מהעלאת שיעורי מס ההכנסה.

לצערנו, תקציב המדינה, שהולך ונחתם בימים שבהם שורות אלו נכתבות, מראה כי רוב הנטל התקציבי לא יטופל על ידי העלאת מסים. מתוכננת רק העלאת מע"מ של אחוז, ובהקשר של מסים ישירים, העלאה קלה בלבד של מס הבריאות. נראה לפיכך שרוב המאמץ התקציבי ירוכז בקיצוץ ההוצאות, מה שיפגע קשות בשכבות הנמוכות ובשכבות הביניים.

היסטוריה של מיתון

בחינת העלויות הכרוכות במלחמה לא תשקף באופן מלא את הנזק הכלכלי שהסכסוך הישראלי־ערבי מסב לישראל. לשם כך יש להביא בחשבון גורם נוסף. בעוד שמלחמות שלב הסכסוך הרחב – מול צבאות ערב – גבו מחיר כלכלי ישיר גבוה, להתפרצויות הסכסוך מול הפלסטינים, מהאינתיפאדה הראשונה שפרצה ב-1987 ואילך, היתה עלות כספית נמוכה בהרבה; אבל יחד עם זאת, הן הסבו נזק כלכלי מסוג אחר – הן גרמו למיתונים.

מיתון הוא חלק ממחזור העסקים שמשק מודרני חווה אחת לכמה שנים. מחזור כזה מתחיל בדרך כלל במיתון, שבו המשק צומח פחות מהמגמה ארוכת הטווח, ואחר כך מגיעה הגאות, שבה המשק חוזר לקו המגמה ארוך הטווח. לפי התיאוריה הכלכלית, מיתונים נגרמים כתוצאה מזעזועים המקטינים ביקוש למוצרים, בעיקר ביקוש להשקעות פיזיות (מבנים וציוד בחברות ובמפעלים).

שבעה מיתונים נרשמו עד כה בהיסטוריה של מדינת ישראל. נזכיר אותם בקצרה. הראשון פקד אותה בשנים 1952-1953. הוא נגרם כתוצאה ממחסור במטבע חוץ, מה שאילץ את הממשלה לעצור את השקעותיה בארץ, שכן אלו הצריכו ייבוא רב של ציוד (טרקטורים, מנופים, אוניות, מטוסים ועוד) ומלט לבנייה. ישראל יצאה מהמיתון רק עם הגעת כספי השילומים מגרמניה.

ב-1967-1966 נרשם המיתון השני. ישראל נהגה באותן שנים ללוות כסף מקרן המטבע הבינלאומית, וגירעון במאזן התשלומים גרם ללחץ מצד הקרן, שהוביל לקיצוץ ממשלתי נרחב. המשק יצא מהמיתון במלחמת ששת הימים, כשהביקוש לשירותים ולמוצרים צבאיים גדל באופן חד. המיתון השלישי נוצר ב-1989 בשל האינתיפאדה הראשונה. המשק יצא ממנו כבר ב-1990, כשהחל גל העלייה מארצות חבר העמים והגדיל מאוד את הביקוש המצרפי (הכולל) הן לצריכה והן להשקעה.

המיתון הרביעי היה בשנות ממשלת נתניהו הראשונה, 1999-1997. בתקופה שקדמה לה, של תהליך השלום והסכם אוסלו, המרחב התמלא באופטימיות, הסתיים החרם הערבי ארוך השנים וההשקעות גדלו באופן דרמטי; אולם רצח רבין ועליית נתניהו לשלטון פוגגו את התקווה והובילו לירידה חדה בהשקעות. למיתון הבא, בשנים 2004-2001, גרמה האינתיפאדה השנייה, והוא הסתיים רק עם דעיכתו של גל הטרור. אחר כך בא המיתון של 2009, שהיה תוצאה של המיתון העולמי באותו הזמן. המיתון השביעי, הקצר מכולם, נגרם עקב מגפת הקורונה ב-2020.

כפי שניתן לראות, ב-40 השנים הראשונות לקיומה, חוותה ישראל שני מיתונים בלבד, לעומת חמישה ב-35 השנים האחרונות. חלק מההסבר לפער הזה נעוץ בצמיחה הכלכלית המהירה ובגלי העלייה הגדולים לישראל בעשוריה הראשונים – שתיהן תופעות שמעודדות השקעה נרחבת ומגדילות ביקוש למוצרים. ביקוש מסוג אחר, הביקוש הצבאי, ירד כאמור אחרי 1980, בעקבות הסכם השלום עם מצרים. הוא צנח מרמה של כ-25 אחוזי תוצר בסוף שנות ה-70 לרמה של כחמישה אחוזי תוצר בימינו.

אולם, ריבוי המיתונים מ-1989 ואילך אינו קשור רק לירידה בהוצאות הביטחוניות אלא גם לשינוי באופי העימותים הצבאיים של ישראל: המלחמות הקונבנציונליות מול צבאות של מדינות התחלפו בהתנגשויות עם הפלסטינים. בעוד שהראשונות נמשכו זמן קצר, האחרונות נטו להיות ארוכות, ולכן הגדילו את אי הוודאות הכלכלית. בנוסף, התנגשויות אלה פגעו קשות בעורף, ולא רק בחזית רחוקה, כמו במערכות הקודמות.

היו לכך השלכות לא מבוטלות. מעבר לעובדה שהפגיעה בעורף צמצמה מאוד את התיירות, שהיא מרכיב חשוב בביקוש המצרפי, היא גרמה לישראלים להדיר את רגליהם ממקומות ציבוריים, לרבות מרכזֵי קניות, וכתוצאה מכך חלה ירידה בצריכה (בייחוד של ריהוט ומכשירי חשמל, כפי שמראים מספר מחקרים מתקופת האינתיפאדה השנייה). בשורה התחתונה, כל אחת מההתנגשויות עם הפלסטינים גרמה לירידה בביקוש להשקעות, בביקוש לייצוא ובביקוש לצריכה – והתוצאה היתה מיתון. לפחות שלושה מחמשת המיתונים של העשורים האחרונים נגרמו בשל עימותים עם הפלסטינים.

האם גם ההתנגשות הנוכחית תגרום למיתון במשק, השמיני במספר בתולדות ישראל? קשה עדיין להשיב על השאלה באופן מדעי. גופים המתָארכים מחזורי עסקים, כמו NBER בארה"ב ו-CEPR באירופה, מזהים מיתון רק מספר חודשים לאחר תחילתו, כי נתוני התוצר ומרכיביו נמדדים בתדירות רבעונית בלבד, כלומר מגיעים רק מדי שלושה חדשים (וגם אז באיחור מה). נתוני תעסוקה ואבטלה דווקא מתפרסמים באופן חודשי, אך גם מהם קשה ללמוד הרבה, בשל גיוס המילואים הנרחב שגרם למעין הקפאת מצב בשוק העבודה.

מה אנחנו בכל זאת יכולים להסיק עד הלום? נתוני הרבעון הרביעי של ישראל ב-2023 מעידים על נפילה חדה בתוצר, בשיעור של יותר מחמישה אחוזים, ונפילה חדה עוד יותר בהשקעות, בשיעור של 33 אחוז. אלה נתונים שאכן מעוררים חשש למיתון כבד, אך יש להמתין עוד רבעון אחד לפחות, כדי לעמוד על המגמה.

מעבר לכך, יש סימנים נוספים למיתון: ירידה ברכישת מכוניות ודירות, ועדויות נוספות לחולשה בביקוש על מרכיביו השונים. מצד שני, בגלל המלחמה, יש עלייה משמעותית בביקוש של הצבא לתחמושת ולציוד, ויש לקחת בחשבון שגורם זה יקזז במידת מה את הירידה של מרכיבי הביקוש האחרים. לכן יש להמתין כמה חודשים כדי לדעת באופן ודאי האם המשק נקלע למיתון ומה עומקו.

המשך הסכסוך או רווחה כלכלית

הנזקים הכלכליים קצרי־הטווח של המלחמה הנוכחית הם, כאמור, סבירות גבוהה למיתון וקיצוץ רוחבי בתקציב המדינה שפירושו איום על רווחת תושבי ישראל. אך לסכסוך הישראלי־ערבי יש גם עלויות ארוכות טווח, שבאות לידי ביטוי בעיקר בהפסד תוצר. במילים אחרות, הכנסתם של הישראלים יכלה להיות גבוהה בהרבה לוּ הסכסוך היה יורד בעוצמתו, בטח ובטח אם היינו מגיעים להסדר מדיני עם הפלסטינים ובעקבותיו להסדרים עם כל ארצות ערב, על פי יוזמת השלום הערבית מ-2002.

להתמשכות הסכסוך יש שני הפסדי תוצר משמעותיים. הראשון נובע מחובת השירות בצבא הסדיר. הגיוס לשירות סדיר דוחה בכמה שנים את צבירת ההון האנושי של הצעירים הישראלים. צבירת הון אנושי היא תהליך שעובר כל עובד עד קרוב לגיל 50: זהו תהליך שמגדיל את פריון העבודה, תחילה בעיקר על ידי לימודים באוניברסיטה, במכללה או בכל הכשרה מקצועית אחרת, ואחר כך באמצעות צבירת ניסיון מקצועי והתקדמות מתפקיד לתפקיד. במהלך השנים הללו, ההון האנושי של העובד גדל בממוצע פי שלושה.

בישראל תהליך זה מתחיל באיחור – של ארבע שנים לפחות אצל גברים ושלוש שנים לפחות אצל נשים. הדבר גורם להון אנושי נמוך יותר בהשוואה למדינות האחרות ב-OECD בכל קבוצת גיל עד 50. חישוב מפורט של ההפסד שנגרם כתוצאה מעיכוב זה מגיע ל-5.7 אחוזים מן התוצר.

אם נניח שבעידן של הסדרים עם הפלסטינים ועם העולם הערבי עדיין יהיה שירות חובה, אך הוא יקוצר לשנה אחת בלבד, ניתן יהיה להגדיל את התוצר, כלומר את ההכנסה, ביותר מארבעה אחוזי תוצר. קובעי המדיניות בישראל מודעים לכך היטב, ואף ניסו לנצל תקופות של הפוגות בסכסוך לקיצור שירות. אך בדרך כלל הקיצור לא החזיק מעמד זמן רב – ב-1967, ב-1973 וב-2024 הוא הוארך מחדש.

הפסד התוצר השני שנובע מהסכסוך קשור להיקף ההשקעה בהון פיזי בישראל, כלומר במבנים ובציוד המשמשים לייצור. מזה כמה שנים מבחינים באוצר ובבנק ישראל כי ההשקעות מן הסוג הזה נמוכות יחסית בישראל. מניתוח השוואתי בין ההון הפיזי במגזר העסקי בישראל לבין ההון הפיזי בארצות הברית ובמדינות מערב אירופה, עולה כי ההון בישראל נמוך בהרבה ביחס לתוצר.

מאחר שלהון הפיזי יש תפקיד מרכזי בתהליך הייצור, שכן הוא ועבודה הם שני גורמי הייצור העיקריים, משמעות הדבר היא שרמת ההון הנמוכה גורמת גם לתוצר נמוך יותר. מחישובים פשוטים עולה כי אם היחס בין ההון לתוצר בישראל היה זהה לזה שבארצות הברית (במערב אירופה היחס גבוה אף יותר), היה התוצר לכל עובד בישראל גדל ב-26 אחוזים, כלומר הכנסתו של כל אדם היתה עולה בממוצע ב-26 אחוז.

זהו הפסד משמעותי. מה מקורו? בדיקה פשוטה מראה כי ההון בישראל נמוך יותר כי עלותו גבוהה יותר. עלות זו מורכבת משער הריבית שניתן למשקיעים, הדומה בישראל ובארצות הברית; משיעור הפְּחת על ההון, שדומה אף הוא בישראל וארצות הברית; וכן מגורם נוסף – פרמיית הסיכון של משקיעים. לכן ההסבר העיקרי להשקעה הנמוכה בהון פיזי בישראל הוא רמת סיכון גבוהה, המרתיעה משקיעים, הן מקומיים הן זרים, וגורמת להם להשקיע פחות. וההסבר היחיד לרמת סיכון גבוהה יותר בישראל באופן עקבי הוא הסכסוך הישראלי־ערבי.

אף שהסדר מדיני לא יבטל מייד את השנאה והאלימות, אני מעריך שיביא לצמצומן, יקטין את הסיכון ויאפשר לקצר בתוך כמה שנים את משך השירות הסדיר. לכן הסדר כזה יכול להגדיל את התוצר, כלומר את ההכנסה הממוצעת בישראל, בשיעור של כ-30 אחוז – סכום שני הפסדי התוצר שתוארו לעיל (השירות הצבאי ופרמיית הסיכון הגבוהה).

הגדלת ההכנסה המשמעותית הזאת נמנעת כיום מהישראלים עקב מדיניות המשך הסכסוך, או ניהולו, כפי שתוארה עד ה-7 באוקטובר 2023, אז התברר שגם הניהול לא לגמרי בידינו. אין ספק שאירועי המלחמה הנוכחית לא רק שלא יצמצמו את הסיכון של המשקיעים, אלא אף עלולים להעלות אותו ולהגדיל עוד יותר את הנזק הכלכלי ארוך הטווח של הסכסוך. אולם זו רק עוד סיבה להיעתר לפתרונות המוצעים בימים אלה לסיום הסכסוך, שכבר מונחים על השולחן.

על פרופ' יוסי זעירא

פרופסור (אמריטוס) לכלכלה באוניברסיטה העברית בירושלים ומחבר הספר כלכלת ישראל. גרסה של הספר הופיעה גם באנגלית ובקרוב עתיד לראות אור תרגום שלו לערבית.